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高教信息与评估37期
2015-07-03 00:00   审核人:

目录

必要的张力:构建现代大学与政府关系的基本原则. 3

从“生态网”视角看大学、政府和企业之合作. 9

大学、政府和企业合作视野下高校教师的角色转变———基于美英日中四国的比较. 16

大学、政府与市场:高等教育三角关系模式探析———一个历史与比较的视角. 22

美、英、日大学-政府-企业合作模式对比与分析. 29

浅谈大学、政府和企业三者间关系研究. 36

我国近现代大学与政府关系的特点. 45

由“国家控制的模式”向“国家监督的模式”转变——大学与政府关系发展的基本走向. 56

大学教师专业发展的途径探析———基于教学的视角. 60

高等学校定位问题辨析. 65

高校发展定位活动中的政府作用———基于政府与大学关系的分析. 72

高校绩效评价是对中国高校评估模式的积极探索——兼评《高等学校绩效评价论》. 78

高校教学评估何以回归教学生活本身. 80

回归教学生活:我国新一轮高校本科教学评估制度设计及其范式变革. 89


编者语:

人才培养、科学研究、社会服务、文化引领是大学的主要职能。“学术共同体”和“人才荟萃地”是大学的文化特性。然而,大学应该怎样处理好与政府的关系,大学应该如何与企业互动形成双赢局面,大学应该接受怎样的社会评价机制,一直是学术界和全社会关注的焦点。

本期《高教信息与评估》从一些颇具影响力学者的著述中,选取了关于大学与政府、企业、社会关系的文章,以及一些关于高校办学定位与评价机制相关的文章,以期为学校在新的历史起点上再攀高峰提供借鉴与参考。


必要的张力:构建现代大学与政府关系的基本原则

胡建华

【摘 要】如何认识现代社会中大学与政府的关系,如何在大学的管理、运营过程中调整大学与政府的关系,是许多国家高等教育实践和理论研究经常面对的重要课题。在大学与政府间保持一种必要的张力,是保持两者关系的动态平衡,亦是构建现代大学与政府关系的基本原则。战后日本国立大学与政府在一些重要问题上的冲突与调和所反映出来的两者关系的变化,也许是说明大学与政府间张力关系的一个例证。

关键词】 现代大学;政府;张力

【中图分类号】 G649.1 【文献标识码】 A 【文章编号】 1000-4203(2004)01-0100-05

在现代社会,大学的生存、发展与政府的政策、行为息息相关,这已成为人们的共识。尤其是在政府对高等教育的发展具有较强的指导性和规划性、政府的财政预算成为(国立)大学经费来源的重要渠道的国家。因此,如何认识现代社会大学与政府的关系,如何在大学的管理、运营过程中调整大学与政府的关系,就成为许多国家高等教育实践和理论研究经常面对的课题。

恰当地处理大学与政府关系的前提,是人们对大学与政府之间的关系必须有一个相对接近、比较一致的认识。大学与政府,在许多情况下站在各自的立场对彼此的关系持不同的看法,这是可以理解的。一般来说,政府总是以大学应更多地担负起社会责任、为国家的发展作出更大的贡献为由,不断地以行政、立法、财政等手段增加对大学办学的影响力度;而大学则从学术传统、大学理念出发,强调在担负社会责任、为社会作贡献过程中的办学独立性,以此减少来自政府的被认为有可能损害“大学自治”的干预与影响。无论人们的认识如何,有一点是比较明确的,即政府对大学的影响虽然比过去大有增加,但是政府不能无视大学作为一种学术、教育机构的独立存在;大学虽然有其自身的运行规则,但是它已不能像中世纪大学那样完全游离于社会与政府的监督之外。因此,恰当地处理大学与政府的关系实际上就是在大学与政府之间保持一种必要的张力,以维持两者关系的动态平衡。

本文试以战后日本国立大学与政府(因为国立大学比公、私立大学与政府的关系更为密切)在一些重要问题上的冲突与调和所反映出来的两者关系的变化为例,就大学与政府间的张力问题作一些粗浅的分析。

二战后作为战败国的日本,在以美国为首的占领军总司令部的指导下建立了民主主义的国家体制,教育也不例外。根据占领军总司令部的下属机构民间情报教育局及美国教育使节团的建议所实施的教育改革,日本形成了以美国模式为蓝本的教育制度。1946年国会通过的新宪法第23条“保障学问自由”的规定成为战后日本大学自治以及大学与政府在认识与处理两者关系时的基础。在战后50余年日本大学与政府关系的演变过程中,特别是围绕大学管理问题,大学与政府间的矛盾不断。其中,20世纪40年代末、50年代初关于大学管理法案的争论,60年代末“校园纷争”时《关于大学运营的临时措施法》的出台,70年代初期筑波大学的成立,90年代后期开始的国立大学法人化改革,最能反映出大学与政府在关于大学自治、大学管理等重要问题上的不同看法以及大学与政府关系的基本性质。

1.1947年关于战后日本教育性质和基本制度的《教育基本法》、《学校教育法》制定之后,教育改革遂逐步展开。在新的大学制度的建立过程中,文部省根据民间情报教育局的意见,开始着手制定大学法的工作,并于1948年7月草拟完成了主要以国立大学为对象的《大学法试案要纲》(以下简称《要纲》)。《要纲》对大学管理制度作出了详细的规定,设计出由中央审议会、管理委员会和教授会组成的新的大学管理体制。中央审议会是设于大学之外的全国性管理机构,管理委员会是各国立大学的最高决策机构,“管理委员会拥有制定有关大学的组织、行政、学术、经济一般方针的权限”。管理委员会的构成是委员13人,“其中国家代表3名,由文部大臣任命、经国会认可;都道府县代表3名,由县知事任命、经县议会认可;大学同窗会代表3名,由同窗会选举产生;教授代表3名,由大学教授会选出,加上大学校长”。这一模仿美国州立大学理事会模式、集大学的决策权于管理委员会的方案一出台,立刻遭到大学界、学术界的一致反对。包括东京大学、京都大学在内的国立综合大学校长会议认为,在大学中设立由国家代表、地方政府代表参加的管理委员会,这不仅破坏了日本大学的传统,而且校外人士参与大学管理会妨碍大学自治原则的落实。一些民间组织、大学还提出了与《要纲》针锋相对的大学法案。由于反对的声音过于强烈,文部省只好暂时放弃了将法案提交国会讨论的计划。

1949年下半年,文部省组织了一个具有较为广泛代表性的国立大学管理法案起草委员会,再次着手制定大学法案的工作,并于1951年2月在起草委员会第三稿草案的基础上整理出国立大学管理法案和公立大学管理法案,正式提交国会讨论。法案提出了在政府设立国立大学审议会,在各国立大学设立商议会、评议会和教授会,评议会为大学的最高决策机构的管理制度设想。这两个法案虽然先后在第10次(1951年3月)、第11次(1951年8月)、第12次(1951年10月)国会会议上审议讨论,但终因分歧较大、意见不一而未能获得通过,成为废案。20世纪40年代末、50年代初围绕大学法案的争论及其结果,表明了大学在政府制定有关大学法律时的影响作用,同时反映了在大学与政府间存在的某种张力。

2.20世纪60年代被认为是战后世界高等教育发展的“黄金时期”,但是60年代后期席卷西方各国的学生运动给大学、社会带来了巨大的冲击。日本是当时学生运动较为激烈的国家之一,日本的学生运动以校园为主要场所,因此学生运动被称为“校园纷争”、“大学纷争”。“校园纷争”自20世纪60年代中期开始,到60年代末蔓延全国,1968、1969两年发生“校园纷争”的大学(本科)有165所,占当时日本大学(本科)总数的80%。罢课、占领校舍、封锁校园是学生采取行动的主要手段,因此学校的正常教学秩序受到很大的影响,最为严重的东京大学、东京教育大学等校1969年停止招生一年,“校园纷争”的影响波及整个社会。为了尽早结束“校园纷争”,恢复校园秩序,日本政府开始采取积极的措施。首先是文部省的咨询机构中央教育审议会于1969年4月完成了《关于处理当前大学教育问题的政策方法》的咨询报告,咨询报告在分析“校园纷争”产生的原因及大学管理中存在的问题的基础上,就大学与政府在处理“校园纷争”中的责任问题提出了具体的建议。在这一咨询报告的基础上,文部省制定了关于大学运营的临时措施法案,法案于当年5月提交国会讨论,8月国会正式通过《关于大学运营的临时措施法》(以下简称《临时措施法》),通过10日后生效。《临时措施法》是一部关于解决校园纷争的法律,条文中以大量篇幅规定了解决校园纷争的具体措施与方法,并明确了学校的责任,而且规定如果出现学校丧失自治机能、无法解决纷争的情况,文部大臣将在征询临时大学问题审议会意见的基础上采取暂时关闭学校的措施。

无论是中央审议会的咨询报告还是国会通过的《临时措施法》,毫无疑问都引起了强烈的反响,遭到了大学界、学术界的反对。例如日本学术会议在其发表的《关于大学运营临时措施法案的意见》中认为:“法案第7条、第8条包含了许多涉及宪法的重要问题。毫无疑问,教育和研究是大学的核心机能,应由各学部负责自主决定。这意味着有关教育、研究事项的学部自主性和人事上的自主性一道构成了大学自治的核心内容。可是法案第7条、第8条完全无视有关教育、研究事项的学部自主性,规定可以由外来的权力单方面决定停止教育和研究活动。这样的规定怎么能说是不侵害大学自治呢?”又如,东京大学在其发表的意见中明确表示了对《临时措施法》的批判态度:“我们相信为了建设新时代的大学,大学与政府间的正确的合作是必要的,政府也应该支持大学为自主改革所作的努力。可是政府与执政党却无视大学界的反对与警告,强行制定了违反大学与政府应有关系的法律。因此,东京大学无法对这一法律的实施给予合作”。大学界、学术界的态度对《临时措施法》的实施产生了很大的影响。《临时措施法》生效之后,尽管校园纷争还时有发生,但没有一所大学运用《临时措施法》的有关规定来解决纷争问题。不过,《临时措施法》并非毫无意义,它的存在使得各大学开始自主采取有力的措施来解决纷争问题,校园纷争也因此趋于平息。

3.20世纪70年代初期筑波大学的成立,是战后日本大学发展史上具有一定影响意义的事件。这主要是因为筑波大学的成立完全是在文部省的指导下进行的,筑波大学的内部组织及管理运营体制体现了文部省的意图(因而有人称之为“文部省大学”),且与其他国立大学有着重大的区别。筑波大学与其他国立大学的区别,不仅在于人们所熟知的教育与研究组织的不同,即筑波大学以学群为教育组织、学系为研究组织取代传统的学部———讲座体制,而且还体现在大学的管理运营制度上。筑波大学通过设副校长(当时其他国立大学是没有副校长职位的)等制度措施加强了校一级的决策与行政权力,改大学管理运营的分权制(如教师人事权在学部教授会)为集权制,突破了“学部自治”这一日本国立大学长期形成的传统。正因为如此,筑波大学的改革遭到了国立大学协会和其他国立大学的冷遇与反对。当有关成立筑波大学的法案提交国会讨论之际,国立大学协会会长就发表了怀疑与批判筑波大学改革的意见,并要求政府不要以提供预算支持的手段诱导其他国立大学进行与筑波大学相同的改革,政府也应该在制度、预算、人员上支持其他形式的改革。“1973年筑波大学成立至今,采取筑波大学改革方式的仍然只是筑波大学自身,没有出现第二个、第三个‘筑波大学’。其中原因一方面是日本政府对这种大学内部管理运营体制的根本改革采取了较为谨慎的态度,没有轻易地将其推而广之。另一方面是国立大学协会和其他国立大学对筑波大学改革所持的冷淡与批判的态度,这是政府在制定政策时不得不考虑的制约因素”。

4.20世纪90年代后期开始的国立大学法人化改革,也许是日本战后新大学体制确立以来所进行的大学改革中影响最为广泛、深刻的一次。这次改革的发起者依然是政府。1996年11月,第二次出任日本首相的桥本龙太郎提出了实施行政改革、经济结构改革、金融体制改革、社会保障结构改革和财政结构改革(1997年1月加进了教育改革)的政府工作任务。其中行政改革的主要内容是精简政府机构,削减政府工作人员(国家公务员),而让一部分隶属于政府的机构成为独立行政法人是削减政府工作人员的主要途径之一。“引起国立大学独立行政法人化的直接原因正是公务员的编制缩减问题。桥本内阁时的编制缩减比例是10%,小渊内阁时的编制缩减比例是20%,自民党与自由党联合执政时比例则上升到了25%。除去自卫队,在人数上仅次于邮政人员的国立大学的独立行政法人化就比较引人注目了”。1999年,在《独立行政法人通则法》的制定过程中,国立大学的独立行政法人化问题被正式纳入政府的工作计划。经过4年的诸多准备,2003年7月《国立大学法人法》在国会获得通过。根据这一法律的规定,国立大学从2004年4月起建立国立大学法人制度。

实施国立大学法人化后的国立大学,与迄今为止的国立大学相比在制度上究竟有什么样的区别呢?(1)机构性质的改变。即“在国立大学法人法的规定之下,国立大学从迄今为止的国家行政组织的一部分转变为一种具有独立法人资格的机构”。这种机构性质的改变必然给大学运营、管理等方面带来深刻的影响。(2)大学管理、运营体制的变化。按照《国立大学法人法》实施法人化改革后的国立大学的运营体制是校长负责,法人组织“役员会”(在我国的大学中没有与之对应的机构,勉强地说也许类似于我国大学的校长办公会)为学校法人的最高权力机构,“经营协议会”与“教育、研究评议会”分别为学校经营事项和教育、研究事项的决策机构。《国立大学法人法》规定各国立大学法人设“役员”若干名,包括校长1人、监事2人,理事2-8人,由校长与理事构成“役员会”。“校长在履行学校教育法(1947年法律第26号)第58条第3款所规定的职务的同时,代表国立大学法人,全权负责其业务”。不过,校长在对学校的重大事项作出决定之前,必须经过“役员会”的讨论。理事的职责是辅助校长掌管国立大学法人的事务,校长因故不在或暂缺时理事可行代理校长之责。监事负责监察国立大学法人的业务,并在必要时根据检查结果向校长或文部科学大臣提出意见与建议。这一管理体制的实质是加强校一级的决策、行政权力,所产生的后果将是削弱学部的权限。(3)校外人士参与大学管理。法人化后的国立大学运营体制的另一个重要特点是校外人士加入大学的管理组织。《国立大学法人法》第14条规定:“校长在任命理事及文部科学大臣在任命监事时,所任命的理事与监事中必须包含非该国立大学法人役员或职员的人员。”此外,在“经营协议会”的组成人员中也必须包括由校长在征求“教育、研究评议会”意见的基础上任命的校外人士。且《国立大学法人法》规定,这些校外人士必须占“经营协议会”委员人数的1/2以上。如前所述,反对校外人士参与大学管理是日本大学界、学术界的一贯态度,反映了大学界的大学自治的基本理念。而“政府及文部省战后以来一贯采取的姿态总是试图从外部以某种方式对大学运营施加影响或控制,而非由大学实施大学自治。从这一意义上讲,国立大学的独立行政法人化正是反映了长期以来政府制定大学管理法的意向”。

自政府明确国立大学实施法人化的改革以来,大学界的议论就没有断过,各大学、各有关组织以各种方式公开表示对法人化改革的疑问与反对。《国立大学法人法》通过之后,国立大学协会和日本全国大学高专教职员工会中央执行委员会等组织就相继发表了对实施《国立大学法人法》的看法。如国立大学协会在7月14日发表的意见中,着重向文部科学省(2001年起文部省改为文部科学省)提出了在实施国立大学法人制度时政府应该做或者说应该保障的一些事项。这其中包括:(1)充实政府对高等教育的财政支出;(2)提高国立大学法人在财政预算、经费使用等方面的自律性;(3)完善文部科学省在国立大学法人制度下的行政体制;(4)在制定中期目标、中期计划方面最大可能地尊重大学的自主性、自律性;(5)国立大学法人评价委员会的评价及其结果的运用要有充分的灵活性。在国立大学法人化改革的过程中,大学界不断发表的意见、看法和各种努力对国立大学法人化法律的制定产生了不可低估的影响。这不仅表现在《国立大学法人法》的许多规定比《独立行政法人通则法》更多地考虑到国立大学的特殊性,而且日本国会众议院、参议院在通过《国立大学法人法》的同时还通过了一项对政府具有法的制约作用、在一定程度上反映了大学界意见的“附带决议”。

从上述几个重要事例中我们可以清楚地看到日本国立大学与政府之间关系的倾向。由于大学与政府在大学管理、运营等一些问题上的观念差别,因此当政府制定有关大学内部管理制度的政策、法案时大学总是站在与政府相对的立场上,成为一种制约力量。这种大学与政府的相互制约,或者说大学与政府间形成的张力关系,使得政府在制定有关大学的政策、法案时,不得不更多地考虑大学界的反应,而在大学界不断提出疑问与意见的过程中形成的政策一般就不至于脱离大学实际,违背大学自身的发展规律。可以这么认为,在大学与政府间保持一种必要的张力,是使大学得以正常发展、发挥其作为学问之府、人才基地功能的重要保证。在大学与政府间保持一种必要的张力,这需要一定的前提条件。从日本大学与政府间的张力关系的现状来看,前提条件主要有以下几点。

1.大学作为一种相对独立的机构存在。日本的国立大学虽然一直没有法人地位,属于政府的下属机构,但是这种“下属机构”的性质不是一般的那种上下级关系。国立大学拥有完全独立的人事权和管理、教育、研究等方面的自治权,这是由法律所规定的。例如日本《教育公务员特例法》规定国立大学的校长、学部长的任用与教师的录用由学校评议会与学部教授会按照规定的程序决定。许多大学均采取选举的方式产生校长和学部长。只有当大学成为一种相对独立的机构,拥有自主的管理、教育、研究的权限时,它们才足以构成大学与政府关系中的一极,才具有大学与政府间的张力。

2.国立大学协会等大学团体、学术团体的存在及其作用。日本大学界的协会主要有国立大学协会、公立大学协会、私立大学联盟、私立大学协会等。这些协会均为民间团体,由会员大学的校长组成。以国立大学协会为例,其会员是各国立大学,东京大学校长为现任会长。国立大学协会设立的目的及其所开展的活动如其网页上介绍的那样:“以加强国立大学间的紧密联系与相互合作、振兴与发展国立大学为目的。根据这一目的开展必要的调查研究和与在教育、研究方面大学间的相互协作有关的事业。目前该协会下设8个委员会和若干期限为两年的特别委员会,分别担当各有关专门领域或事项的审议、调查工作,审议、调查的结果在向会员大学汇报的同时分别提交政府有关部门。此外,还应相关机构的要求就所提具体问题提出本协会的建议与意见。”近几年来国立大学协会就国立大学的改革与发展向政府及有关部门提出了相当数量的要求、意见书,如2000年12份、2001年11份、2002年18份。这些要求、意见书涉及国立大学改革的各个方面,反映了大学界对政府的基本态度,对政府制定政策产生了重要的影响。

3.有关大学政策制定过程的透明、公开。政府制定有关大学政策过程的透明、公开,是大学与政府间保持张力关系的另一重要前提条件。理由是显而易见的。如果政府制定政策的过程是“黑箱作业”,那么大学界就不可能对政府政策的制定产生影响作用,大学与政府间的张力关系就无从谈起。我们可以从日本国立大学法人化改革政策、法律的制定过程,来看日本政府制定有关大学改革政策的透明与公开。自1999年日本政府正式将国立大学法人化改革列入工作目标时起,到2003年7月《国立大学法人法》出台为止的4年时间内,政府制定政策的时间表、每一步骤和具体内容都置于大学界及公众的视线之下。文部省于1999年9月、2000年5月先后两次召开国立大学校长会议,会上文部大臣就国立大学独立行政法人化的具体内容、组织、时间进程等阐述了文部省的意见。2000年7月,文部省设立了“国立大学独立行政法人化调查研究会议”,作为政府的咨询机构专事研究讨论国立大学独立行政法人化制度问题。经过近两年的工作,这一咨询机构于2002年3月提交了一份题为“关于新‘国立大学法人’”的咨询报告。以该咨询报告为基础,文部科学省于2003年初制定了《国立大学法人法案》提交国会讨论。在这期间,大学界、学术界的各类团体、组织以及教师个人通过多种形式充分表达了意见、看法,这些意见、看法虽然不可能全部被采纳,但是对于法案的制定、法律的实施以及国立大学法人化改革的走向所产生的影响是不可低估的。

从“生态网”视角看大学、政府和企业之合作

马永斌 刘帆 王孙禺

【摘 要】大学、政府和企业的合作中,观念的冲突往往成为各方开展有效合作的阻碍。本文认为这种冲突的本质是单一行为主体视角带来的立场不一致造成的。为了解决这种冲突,首先应该建立起我们称之为“生态网”的组织间关系视角,以共同的愿景、完善的契约和合理的运行机制来实现合作。具体讲,就是要从合作伙伴的选择、沟通的加强、信任的建立、利益分配的合理化四个层面来消解观念冲突,建立协调机制。

【关键词】 大学 政府和企业 冲突 生态网 信任 协调

【收稿日期】 2010年3月

【作者简介】马永斌,清华大学继续教育学院院长助理、副研究员;刘帆,清华大学教育研究院博士生;王孙禺,清华大学人文社会科学学院党委书记、教授、博士生导师。

大学、政府和企业是国家创新体系中最主要的行为主体,其间能否构成高效而健康的合作,是国家创新体系是否能够真正建立的关键所在。大学、政府和企业合作并非总是融洽的,因各方观念和利益的不同而常常出现冲突,协调和解决这些冲突将引导三者的合作走向新的高度。本文对冲突的源起和表现进行探讨,并提出了以“生态网”的组织间关系视角来协调冲突的思路。

一、冲突的源起

从历史来看,开大学、企业合作风气之先的美国最早遭遇了这种合作所带来的观念冲突。MIT曾发生了一场关于教师是否应该参与企业咨询实践的旷日持久的争议。为解决咨询争议,MIT建立了专门的委员会,持续讨论了大约20年。直到委员会制定出后来著名的“五分之一原则”(指教授一周内有一天的时间可以用于咨询或者通过参与企业业务挣钱)时,咨询才在MIT被完全认可为一项合法活动,并废除了为咨询而使用大学空间和设备需要付费的规定。

薛澜指出,知识是非竞争性、非消耗性的产品,一方面知识传播越广泛、使用次数越多,其所产生的社会福利也越大,但另一方面,从事知识生产活动成本高昂,而知识传播速度很快,投资者难以得到相称的回报。经过多年的发展演变,基础研究和应用研究的体系形成,一般来说大学生产作为“公共产品”的基础知识,而企业主要开展应用研究并从中牟利。但二者界限的模糊和知识转化为生产力的时间大大缩短,使得大学和企业的传统分工也遭到挑战。正是在这种背景下,人们逐渐关注大学、企业合作中的冲突。

我国学者刘力对产学研合作中“学术价值与商业价值”的冲突进行了总结,认为这种冲突“主要涉及到科学研究的传统规范、学术界的道德伦理以及教学与科研之间激烈的矛盾等三个基本问题”,并将这些冲突归结为认识论的高等教育哲学和政治论的高等教育哲学的冲突,也即高等教育与社会发展之关系问题。而随着研究的进展,在理念和价值层面之外,更有具体策略层面的分析,如有学者专门研究产学研合作中的知识产权冲突并提出协调对策。

二、冲突的表现与本质

在调研中我们发现,大学和企业在进行具体项目合作时的冲突主要体现在两方面:一是在项目选择上,大学和科研院所偏向于有一定学术水平、有利于评奖评职称的“课题”进行“研究”,但企业主要瞄准有市场需求的“项目”进行“开发”。这导致高校大量科技成果由于缺乏市场需求难以推广,各种形式的科技成果洽谈会也效果不佳,同时企业的科技需求难以得到满足。二是在项目完成的标准上,大学和企业也往往有矛盾之处。比如生产某种高技术产品,科研机构认为样机做出来就算成功,而企业要求能够大批量生产才算成功(这在委托开发中尤为明显)。研究单位在研制实验室样机时往往不认真考虑成本和工艺,导致转化为批量生产时仍有相当大的风险。

由于大学评价机制的原因,长期以来科技成果的“价值”都是单纯以获得国家经费多少、发表论文数量、参与人学术地位高低、所获奖励级别和数量来确定。这种评价体系仅体现科技成果的“技术价值”,而忽略了“市场价值”,结果导致科研不是面向市场需求,仅是单纯追求学术价值和地位并与实际脱节。而真正能将其成果转化的科研很难出文章,并不利于评教授。因此导致大量大学的研究成果不具有市场领先性,或不具备工业化生产可行性,或作为技术商品缺少必要的服务支持等等。市场价值的缺失造成科技成果的有效供给不足,科研低水平重复,出现“滞销”现象。

我国企业存在的一些问题导致了对科技成果“有效需求”不足,也阻碍了科技成果转化。主要表现在:企业单纯为了引进而引进,自身R&D队伍和能力没有得到发展,技术水平简单停留在引进水平,没有形成增值创新,体现不出科技成果转化的经济效益,最终挫伤科技成果转化的热情;企业自身技术力量薄弱,与科研方技术落差过大,一味要求科研方将科技成果直接送到生产线上,并负责全部的技术支持和人员培训工作,这种绝对要求“交钥匙”的方式,使转化成本大大增加,将风险不合理地过多转移给科研方;企业急功近利思想严重,只重视眼前的利益,对技术的二次创新很少投入,难以实现可持续的发展。

大学、政府和企业在合作过程中观念冲突,其本质是各方单一行为主体视角带来的立场不一致,大学更关注项目的学术价值而企业更关注市场价值,各方对技术完善性和时效性的认识也不统一。要想协调这种冲突,合作各方必须从根本上进行视角的转换。我们认为,采用基于组织生态学、社会网络学强调组织间资源共享、以互惠共生为原则的三位一体的组织间关系视角(简称为“生态网”模式),注重建立组织之间的信任和协调机制,能够解决上述观念冲突。表1中比较了生态网视角和单一行为主体视角的区别。

基于这种视角的转换,大学、政府和企业首先应该打破静态和刚性的组织边界,为合作的顺利开展扫清自身组织内的制度障碍。如,大学可适当进行科研、人事、学生培养等方面的制度改良以便为参与合作铺平道路;企业要注意建立研发机构和团队,提升自身研发实力,为与政府和高校的合作以及科技成果的顺利交接创造条件;政府也应更加注重发挥自己的政策和信息优势,提供制度平台,并在不同组织间进行宏观协调和沟通。在此基础上,不同的组织应围绕共同愿景,通过一系列的契约(如法律合同、协议、章程等),在组织间建立起联结机制和运作机制。

三、冲突的协调

为了解决上文所提出的大学、政府和企业合作中的观念冲突问题,从生态网的视角出发,应该注意选取恰当的合作伙伴,并加强与合作者之间的沟通,其次应该循序渐进建立和维护信任关系,最后还应该有合理的利益分配机制以保证合作的可持续性。具体来说:

第一,选择适当的合作伙伴。

伙伴选择是否适当对生态网内信任关系的建立非常关键。一般地说,合作伙伴的选择主要是根据生态网内各结点的核心资源来进行的,即双方资源是否具有互补性以及是否能够支持它们在合作中的责任和任务的完成。合作各方的核心资源是指,大学的科技和人才优势,企业的资金和管理优势,政府部门的政策和信息优势。同时,还需要重视生态网各结点的信用等级和价值观念的吻合程度。生态网结点间的信任可以分为四个等级:一是基于威慑的信任,即各结点按照各自的承诺去完成自己的任务,因为它们害怕被惩罚;二是基于认知的信任,即各结点相互了解,彼此可以理解和预测对方的行为;三是基于共识的信任,即指结点间有共同的目标和共同的价值取向,相互间就像是一个统一实体;四是敏捷信任,即各结点在建立了上述三种信任关系的基础上,为迎合某一市场机遇而在较短时间内建立起的信任关系。生态网结点间的信任将遵循上述四种信任等级,并随着合作进程呈现出一个不断上升的过程。而如果生态网结点间的价值观念的吻合程度较高,将会推进信任的不断升级和巩固。此外,既然是适当选择,就必须控制生态网结点的数量和规模。过少、过小难以实现生态网的最优目标,过多、过大又会不利于信任的形成,因为信任关系的产生需要各结点间反复的交流和了解,如果生态网的结点过多,必然不利于它们间的接触交流。

第二,加强组织间的沟通和交流。

生态网结点间信任关系的建立,彼此之间的交流和沟通尤为重要,这种交流和沟通是多方面的,既有人员层面的,也有信息层面的,既有物质层面的,也有精神层面的。既有“面对面”的直接沟通,也有利用信息技术实现低成本的间接的实时的沟通。毫无疑问,加强生态网各结点之间的交流和沟通首先需要建立通畅的沟通渠道和寻找有效的沟通方式,生态网中结点间的良好的沟通方式是它们之间达成互信、获得成功的先决条件。因此,可以利用EDI、Internet等网络信息技术,开展B2B的电子商务,利用电子邮件、视频电话、视频会议协商决策等。有了畅通的渠道和便捷的方式之后,交流和沟通的内容就成为影响结点间相互信任的实质性的因素。所有各结点之间交流的信息应是具有实用性价值,能够引起对方的兴趣并能给对方带来利益。与此同时,还需要加强彼此间文化和价值观念的渗透和影响,以增强合作和信任的精神基础。

第三,循序渐进建立信任关系。

大学、政府和企业生态网结点间的信任不是一日能建立的,它有自身的发展规律,有一个循序渐进的发展过程。大学-政府-企业生态网结点间信任的建立大体要经历以下四个阶段(如图1所示):初步接触。生态网的结点来自不同区域,属于不同的组织,合作环境也是全新的,所以在此阶段,每个结点对其他结点的了解都是表面的、肤浅的,并习惯于用有色眼镜和怀疑的眼光审视对方,每个结点都有习惯性的防备心理和行为,同时每个成员出于本能都会把自身的利益放在首位,存在很大的道德风险的可能。矛盾呈现。由于生态网结点之间存在时空差异和组织文化差异,所以在生态网的运营初期,结点间的矛盾和冲突会不断地出现,如果这种矛盾和冲突达到了彼此不能容忍的程度,生态网就可能宣告解体。磨合。在矛盾呈现之后,随着生态网运营工作的持续进展,结点之间的沟通会日益增加,相互间的了解会日益加深,矛盾逐渐得到缓解,冲突日渐减少,在此阶段,生态网结点间建立了临时的、脆弱的信任关系。合作。在此阶段,各结点对生态网共同目标的追求促进了相互间的有效理解以及各结点核心资源的转让和交互利用,开始尝到信任合作的甜头,从而相互欣赏,并意识到对自己来说其他成员都是重要的利益相关者。同时结点之间频繁的沟通使得其间信任关系不断巩固和升级。

第四,在组织间合理进行利益分配。

合理公平地进行利益分配,对巩固和发展生态网结点间的信任十分重要。因为,对于参与结网的结点来说,就是为了获取比结网前更高的利益。所以,生态网中的利益分配是一个重要而敏感的问题,稍有不慎即可能导致生态网的破坏。在生态网中,一方收益过大,这就意味着其它方的收益可能会受到削弱,而如果这一方再“仗势欺人”,就有可能破坏其它方对之的信任关系;同时也可能会使其它方采取一些机会主义行为来弥补受到的不公平分配或者其他消极合作行为,甚至退出生态网,最后使生态网崩溃。这就需要在生态网结点间的分配协议中应明确规定利益分配的依据及原则,并建立一套科学的利润核算及分成方法。在生态网中可以对背叛行为进行惩罚,并使其远远大于收益,这就使得“一报还一报”成为占优策略,使合作能在友善和一定的宽容度规则中进行,从而确定相应的利润分成机制。另外,公平的利益分配机制不仅指利润分配、建立转移支付体系及对伙伴补偿的机制,而且还指合作伙伴之间的成本共担:包括生态网运营过程中所产生的各结点间信任管理机制的构建如专利权、技术诀窍、商标、商誉、管理经验等无形资产的分配。对于有形资产,相对来说比较容易,且可供借鉴的方法较多,最简单的就是效率加公平。对于无形资产,一般可以用文字说明或图表的方法来做定性的描述、比较,然后进行分配,也可以用系统分析中对非定量事件作定量分析的简便、有效的层次分析法来解决这些资产的分配问题。

总之,生态网结点间的利益分配是一个复杂的课题,绝对公平是不可能存在的,只能在综合考虑众多因素后达成一个相对合理的各方都比较满意的方案。最重要的宗旨是:一定要保证生态网中的每个结点都有利可图。在市场的大背景下,每个结点只有通过关注其他结点所关注的东西并找到利益共同点,才能更好地促进自己的目标。生态网中的信任关系不是用“歃血为盟”的办法来维系的,它需要一个利益安排机制:不管是谁,其违背信用之所得肯定小于坚守诚信之所得。

四、实践中的案例

上文提到,从“生态网”这样一个组织间关系的视角出发,各个组织首先应该打破自身的组织边界,改革不适应新形势的旧有制度,为合作关系的建立扫清障碍。对高校来说,其职称评定和晋升机制有时会成为合作的阻碍因素,如与政府和企业的合作项目因种种原因(如理论性不够或项目的保密要求等)不利于发表文章时往往会打击一些教师的积极性。而在广东“两部一省”产学研的合作中,在教育部积极呼吁高校服务地方经济的号召下,我们看到一些高校已经开始着手进行制度变革,促进大学、政府和企业的合作。如华中科技大学采取积极措施,鼓励教学科研人员主动服务地方经济建设和社会发展,出台了《华中科技大学关于加快驻外研究院发展的若干意见》。其中积极肯定了驻外研发平台的地位和作用,认为其是“院系校内基地建设、学科建设的延伸,对院系发展具有重要意义”。从院系方面,规定进入驻外研究院的科研经费可计入院系的业绩。专业技术人员方面,则从科研业绩考核、津贴待遇、职称评定等各个方面为教师参与地方和企业项目解除了后顾之忧。尤其对于青年教师,态度更为积极,“学校鼓励院系要求留校青年教师先到驻外研究院工作一段时间后再回校工作,并逐步将此列入教师职称评聘的必要条件之一,以鼓励青年教师到社会服务一线锻炼”。

在大学、政府和企业合作中,企业的资金投入非常重要。能否保证诚信,按时足额给予高校资金支持,是合作能否成功的前提条件。如果企业急功近利,计较眼前利益,不能为合作项目提供足够的资金支持,必然导致高校一方放缓甚或终止项目。如今的产学研合作已经成为企业在研发创新上的一种长期战略选择,也即企业和高校的合作属于多次重复博弈,只有遵守规则,大力投入,才能为长期的顺畅合作铺平道路,减少以后合作中的交易成本和矛盾摩擦,在双方之间形成忠诚互信的关系,提高合作效率。

实际上不少企业已经意识到这种信任关系的重要性,例如广东志成冠军集团有限公司在与高校的合作中注重诚信,认为“诚信是产学研合作的路和桥”,在与两所高校的三个院系的产学研合作中凡涉及到经费方面的承诺均做到按期足额支付。对与高校共建的“电源研究院”、“太阳能研究院”、“网络多媒体技术研究院”三个平台,不论有无项目,都定期支付运行经费。在此基础上,再对每个合作的项目另行按照协议支付全部所需经费,使合作高校从未因资金不到位而放缓甚至终止合作项目。此外,对其他相关的承诺,包括提供对方研发人员来公司的工作、生活条件及差旅费用,均一一兑现,并形成惯例。为了建立充分的信任关系,该公司与高校的合作均采取先建平台后做项目的办法。平台建好了,合作的氛围形成了,既适合市场需求又具备创新条件的项目就应运而生。该公司与华中科技大学、武汉大学已合作成功的十几个项目,都是这样做的。而对合作过程中出现始料不及的失败,公司也能理解和宽容。同时,每年该公司都由董事长出面,定期不定期到合作高校登门造访,联络和加深感情。

五、结束语

大学、政府和企业为寻求一系列共同的社会、经济目标而建设性地相互作用,实现知识向经济的转化、科学技术向现实生产力的转化,并将创新作为变革和发展的关键动力,是国家创新体系的核心内容,最终将实现国家综合国力和国际竞争力的提高。在此过程中,不同组织间难免出现实际利益的矛盾、合作观念的冲突,努力探索这些矛盾冲突的协调解决机制时,实现从单一行为主体视角向组织间关系视角的转变至关重要。将有着千丝万缕联系和日益紧密合作的不同行为主体视为一个“生态网”,注重生态网内合作伙伴的选择、沟通协调机制的建立、信任关系的维护、利益分配方式的合理选择非常重要。相信大学、政府和企业更加健康而高效的合作关系必将释放出更大的生产力,促进科技、社会的大跨步发展。

大学、政府和企业合作视野下高校教师的角色转变———基于美英日中四国的比较

马永斌 刘帆 王孙禺

【摘 要】 随着大学职能的丰富,大学教师的角色也在不断发生转变。第一次学院革命使大学教师的角色从单一的知识传播者转变为知识的创造者和传播者,第二次学院革命则使经济功能更多地渗透在大学和大学教师中,他们进一步成为咨询者、创业者。本文通过回顾美国、英国、日本、中国四国的实践,揭示了中外各国高校教师角色共同的变化趋势,即走出象牙塔,在知识经济社会中承担多元化的角色。这种趋势呼吁中国的大学积极稳妥地进行制度变革,解放教师的知识生产力,以使作为“社会轴心机构”的大学承担起更多价值创造的责任。

【关键词】 大学、政府和企业 高校教师 角色

【收稿日期】 2009年8月

【作者简介】 马永斌,清华大学继续教育学院院长助理、副研究员、博士;刘帆,清华大学教育研究院博士研究生;王孙禺,清华大学人文社会科学学院党委书记、教授、博士生导师。

大学是历史上最长寿的组织之一,但是它从来不是一成不变的。随着时代的发展,大学一次次发生着深刻的变化,从知识保存和传播的机构,逐步演化到知识生产、传播以及社会服务的机构。大学教师的角色也不断变得具有多面性,19世纪中晚期当研究刚刚引入到美国的时候,大学教师同时承担教学和科研工作曾引发了极大的争议,直到20世纪60年代,克拉克·克尔仍在讨论全时科研人员和兼职教师的角色问题,而今日这些早已成为司空见惯的现象。那么在当下的社会情境中,社会正在呼吁中国的大学教师承担怎样的角色呢?

2007年6月27日,在广东省与国家教育部、科技部“两部一省”产学研合作的经验交流会上,时任教育部部长周济指出:“要进一步完善和创新高等教育的政策导向机制,充分调动高校和广大教师、科研工作者投身产学研合作的积极性。”作为我国大规模高层次产学研合作的示范性项目,“两部一省”开展已经三年有余,取得了重大的成绩,多方面进行了创新和突破;涉及的高校多达百所,部属重点高校纷纷参与其中。这种轰轰烈烈的大实践不但影响着广东的经济社会发展,也在悄然塑造着新时代的中国大学。在国家创新体系建设的时代需求下,在大学、政府和企业合作的情境中,我国当前的高校教师角色是否能够充分适应这种时代需要?其他国家的教师角色基于类似的社会需求又曾经发生了怎样的变化?本文试图通过美国、英国、日本和中国四国的比较来探讨大学、政府和企业合作视野下高校教师角色转变的共同趋势。

一、美国:第二次学院革命与创业型学者

美国的第一次学院革命始于19世纪中叶,即科学研究的职能引入大学之际,自此,大学教授开始扮演教师和研究者的双重角色。而随着知识型社会的逐渐形成,大学正在获得和企业、政府平等的地位,并成为一个有能力创造知识和传播知识、使知识形成生产力的机构,从而也成为现代社会中最重要的机构。这就是第二次学院革命。

19世纪晚期到20世纪早期,MIT发生了一场关于教师是否应该参与咨询实践的旷日持久的争议,这个争议的解决为美国教授扮演教师、研究者、企业家等多重角色打下了基础。MIT为解决这一争议而采取的措施成为美国其他大学的榜样,在之后的几十年传遍了整个美国大学界。

当时的MIT管理层对咨询怀有矛盾的心理:一方面,它为其教授能够向企业提供服务而感到自豪,并以此作为向企业家争取捐赠的手段之一;另一方面,在20世纪20年代,出现了认为校外工作会影响教授的校园职责的观念。那些认为教学是教师主要职责的人往往支持对咨询加以限制;他们担心咨询会将教授从MIT抢走,学院的资源也会因私人目的而被不正当使用。

为解决咨询争议,MIT建立了专门的委员会,委员会持续讨论了大约20年。直到20世纪30年代,当委员会制定出后来著名的“五分之一原则”时,咨询才在MIT被完全认可为一项合法活动,并废除了为咨询而使用大学空间和设备需要付费的规定。“五分之一原则”是指教授一周内有一天的时间可以用于咨询或者通过参与企业业务挣钱,而不会遭到质疑。那些能够抽出部分时间为企业效力、能够为学生找到工作同时又能继续自己研究的教授,成了典型的MIT学者。例如因作为二战时期科学政策的管理者和二战后提交给罗斯福总统《科学,永无止境的前沿》的报告而一举成名的凡尼佛·布什,在其早年的职业生涯中,就表现出身兼教授、研究者、咨询师、专利权持有者和公司创建者数职的创业型学者的模式。

通过将咨询实践融入教师的职责,企业关系成为MIT培养计划的一部分,同时也是教师发展战略的基础,MIT通过与企业的紧密关系发展出许多其最强的课程。同时MIT的这种模式也逐渐辐射到美国其它高校。如被誉为“硅谷之父”的雷德里克·特曼,即深受MIT及其导师凡尼佛·布什的产业思想的影响,在任斯坦福大学机电工程系的领导时,积极担任产业咨询家,并通过其学生,参与了许多从校园技术发明发展出来的新公司的建设。

硅谷主要是以斯坦福研究园为依托而发展起来的,当然也离不开区域内其他的科研机构和高等院校,像加州大学伯克利分校、圣克克拉大学等。在其发展过程中,大学与企业密切合作,不仅为企业的发展提供重要的技术成果、高科技人才,而且帮助其培训和培养了一大批人才,为本区域的产业及经济发展作出了巨大贡献。以斯坦福大学为例,它不但对高度复杂的产业和创新活动感兴趣,更热衷于新技术企业的诞生和参与本地创业合作,致力促进区域内小企业间的合作。它通过制定产业联盟计划,来促进个别研究员、院系之间以及大学与外部公司之间的合作,从而进一步发展大学在区域中的作用。

二、英国:剑桥大学积极鼓励教师投入产业界

剑桥科学园是由剑桥大学三一学院于20世纪70年代创办的,进入80年代以后,该地区涌现出大量高技术公司,被誉为英国的“硅谷”。剑桥大学是剑桥地区的科技成果、人才、风险投资和房地产的主要源泉,它不仅以在物理学、IT以及生物技术等方面的研究实力作为该地区高技术公司产生的无可替代的生态背景,而且还源源不断地提供高技术公司赖以生存和发展的专门技术。同时,剑桥大学拥有一批造诣颇深的学者和举世公认的科学家,吸引并培养着大批优秀青年才俊,而这样的人才进入业界去创办高技术公司就足以保障公司的中坚力量具有较高素质。为了推动科技成果和科研人员投入产业界,剑桥大学出台了一系列的具体政策:短期合同,即剑桥大学为教研人员制定了短期合同工作方式,待合同期满,如不想留在剑桥便可步入业界。鼓励教师兼职,这与我国的高校有着巨大的差异。剑桥大学鼓励教师在完成教学任务的前提下,到校外兼职,这一措施为教师创办自己的公司提供了现实性条件。保障科研人员的知识产权,剑桥大学规定专门技术的知识产权归教师个人所有,这就提高了教师将其专利技术商业化的积极性。学院制度的作用,剑桥大学的制度有利于各学院与产业界建立许多正式和非正式的合作关系,为师生创业和科技成果转化提供了渠道和平台。

大学教师灵活自由的角色不仅体现在剑桥大学的规定中,从英国政府为促进大学教师与外界接触的宏观政策上也可见一斑。1987年英国建立了“全国科技专用数据库”,该数据库容纳了大学、政府各部门研究机构、自然科学研究委员会和部分工业研究协会等单位13000多名科技人员的简历、成果、正在研究的课题以及潜在应用范围等大量信息,以期协调大学、政府和企业之间的伙伴关系。此外,政府还倡导各地成立性质相近的“专业俱乐部”,为大学教师、研究机构的专家、企业家人士搭建认识接触交流探讨的机会,也为科技成果转换提供场所。

三、日本:大学和企业的双向参与为高校教师提供广阔舞台

为了加强产学研合作研发和促进产学研之间的技术转移,日本政府出台了很多制度和事业,不断释放大学和企业合作的活力。如2000年6月,日本政府出台了加快尖端科技领域产学合作的新制度,以便鼓励企业委托大学进行开发研究,促进企业与大学签订长期合作协议,并且方便大学研究人员对有关经费的有效使用。通商产业省也在2000年提出一些具体的改革方案,如将企业委托大学的研究经费作为企业向大学捐赠的奖学金处理;大学使用捐款时根据有关财政法特例规定,无需向文部省请示,可由校长审定;但为防止经费滥用,须建立严格的会计监查制度。2003年,新能源产业技术综合开发机构启动了“产业技术研究培育事业”,凡产业界希望在大学里开展研究课题,年轻研究人员向企业提出了高质量的科研建议,年轻研究人员和中小企业相结合组成研究团队,都有望获得资助和补贴。

另外,20世纪80年代的流动研究体制也是促进大学和企业双向参与的重要制度,他们都将大学教师从传统的教学功能中解放出来,鼓励他们更加直接地服务科技、经济发展。

流动研究体制由日本筑波大学首创。筑波大学前身是东京教育大学,由日本内阁会议1969年7月决定迁往距东京60公里的筑波地区。它以开放性大学为基本特征,所开创的流动研究体制成为典范,改变了传统大学教育与研究分离、严重脱离社会实际等弊端,在教育、科研、管理等职能上充分体现了多样性、灵活性。

流动研究体制的一个显著特点是向社会敞开大门,大学的各研究组织吸纳外单位研究人员参加,同他们进行学术交流和协作;大学各科研设施和图书馆向外单位开放;在校内举办各种公开的讲演;邀请一些大企业的负责人来校就最前沿的学术动态和最新科研成果开设专题讲座。为适应工业生产所需的跨学科研究,自1973年起筑波大学便不设研究所,只设教师的研究组织“学系”,以此为核心吸收校外乃至国外优秀人员参加,组成研究组,进行工业项目研究。研究组采取契约-委托制,一次合同期限一般为5年,期限一到即解散,其研究者各自回到原岗位。这样的问题导向型研究组随着任务的完成而解散,新任务又导致新的研究组的诞生,从而使筑波大学的科研体制具有流动性。后来,日本政府科技厅吸取了该经验,大力推广流动研究体制。

筑波大学的这种流动研究体制对于筑波科学城的伟大贡献在于使教育与研究有机结合起来,使科技成果与实践应用紧密联系起来。这样不仅促进了大学及科研机构的研究人员的创新意识,更为企业的发展提供了智力和技术支持。它将日本的共同研究和委托研究的模式有机地结合起来,为技术研发节省了大量的人力、物力和财力。

四、中国:企业科技特派员———高校教师全时驻地参与企业研发工作

“省部企业科技特派员行动计划”是教育部、科技部与广东省在全国率先引导科技人员深入一线服务企业的创举;2008年,全国55所高校和科研院所的157名中青年专家学者进驻广东省154家企业开展技术创新和服务工作。鉴于“计划”受到了社会的广泛认可,2009年,广东省通过实施“百校千人万企工程”,计划选派100所左右重点高校、科研院所的2000名科技人员带着万名以上的特派员助理入驻广东企业,辐射带动10000家以上广东企业实现转型升级。特派员助理由高校和科研院所应届毕业生组成,利用实习机会服务企业,同时增进双方的了解,这也非常有利于促进大学生就业。截至2009年3月底,已有923家企业与来自国内105所高校(其中省外重点高校71所)和14个科研院所的1087名专家教授签定了入驻协议,包括由5000多名应届本科生、硕士生和博士生组成的特派员助理。在这批科技特派员中,汇聚了包括多名长江学者特聘教授、国家杰出青年科学基金获得者、新世纪百千万人才等在内的一大批青年科技人才,其中具有高级职称的占85%以上,71%以上的企业特派员具有博士学位。第二批省部企业科技特派员正在组织中,计划在7月底前入驻企业。

企业科技特派员计划既是国家创新体系建设的又一创举,同时也是大学、政府和企业合作进一步融合深化的集中体现。虽然仅实施不到两年的时间,但是它在社会上已有广泛的影响。2009年3月,科技部、教育部、国资委、中国科学院、中国工程院、国家自然科学基金委员会、中国科学技术协会七部委联合印发了《关于动员广大科技人员服务企业的意见》,在全国范围内推广广东省的企业科技特派员计划。

与此同时,教育部也积极呼吁高校改革体制,积极主动服务地方经济。“两部一省”产学研合作的重要参与高校之一华中科技大学为鼓励教学科研人员主动服务地方经济建设和社会发展,出台了《华中科技大学关于加快驻外研究院发展的若干意见》,积极肯定了驻外研发平台的地位和作用,认为其是“院系校内基地建设、学科建设的延伸,对院系发展具有重要意义”;在院系方面,规定进入驻外研究院的科研经费可计入院系的业绩;在专业技术人员方面,则从科研业绩考核、津贴待遇、职称评定等各个方面为教师参与地方和企业项目解除了后顾之忧;尤其对于青年教师,“学校鼓励院系要求留校青年教师先到驻外研究院工作一段时间后再回校工作,并逐步将此列入教师职称评聘的必要条件之一,以鼓励青年教师到社会服务一线锻炼”。

这些发生在中国大地的最新实践,体现了人们对高校教师角色的认知正在发生改变。随着大学成为知识经济社会中最重要的组织机构,高校教师不可避免地要走出象牙塔,承担更多的社会责任,同时也为大学的发展、学生的就业拓展更大的空间。

五、对比与启示:走出象牙塔,服务知识经济

世界高等教育的中心从德国转移到美国之后,美国大学便开始了前无古人的探索过程。正因为这种开路者的角色,加之美国私立大学的自治传统,大学教师角色的转变最早在美国发生。但是这种转变绝非一蹴而就,而是经历了数十年的争论和实践。经过第二次学院革命的美国大学和教师逐渐走出象牙塔,成为知识经济的弄潮儿。英国剑桥大学虽然是世界上最古老的大学之一,但从其对教师角色赋予的新内涵看,古老的传统并没有成为革新的障碍。随着英国创业型大学的兴起,英国大学教师正在以更加饱满的企业家精神创造未来。日本政府也早已意识到大学和企业合作的重要性,随着政府推动下的大学企业双向参与的深入,大学教师的角色意涵必将不断丰富,大学教师的舞台将不断扩大。而中国最新的实践亦令人振奋,产学研合作的理论和实践自90年代在中国兴起开始,至今已经不断丰富和完善;如今,建设创新型国家的战略目标,大学、政府和企业合作的理论研究以及举国范围的新实践,无不昭示着中国的大学正处在一个变革的时代,大学所拥有的重要人力资源———大学教师的角色也必将在这场变革中发生深刻转变。

从四国的历史经验,我们不难看出,无论中外,高校教师的角色内涵不断地发生着变化。尽管这种变化可能是缓慢的,甚至是一度遭到反对的,但是社会的发展所赋予大学新的功能、赋予大学教师新的角色是不容推脱的。这既是责任,也是义务;既给高校和教师带来更广阔的发展空间,也使其不得不在复杂的情境中认真反思自己的定位。虽然科研功能、社会服务功能越来越多地成为教师角色内涵的组成部分,但是教学功能则始终不曾为人们所遗忘。那些最优秀的大学教授,往往是在不同的角色之间转换自如并将各种不同的知识和经验融会贯通的人,他们可将政府或产业界的经验融入课堂,带给学生生动的体验,又可利用大学内部生产的知识创造出更大的社会价值。如何走出象牙塔而不脱离象牙塔,如何更大程度地发挥自身潜力,为学生、学校和社会创造更大价值,这不仅是每个教师的抉择,更是大学的选择、社会的抉择。

大学、政府与市场:高等教育三角关系模式探析———一个历史与比较的视角

彭湃

【摘 要】高等教育的运行机制是围绕政府、市场、大学三个基本要素的关系与作用展开的。西方学者伯顿·克拉克提出并建构了大学、政府与市场的“三角协调模式”,加雷斯·威廉斯则对该模式进行了拓展。两人提出的都不仅仅是一种相互竞争的利益团体的模式,更重要的是模式背后皆蕴涵着不同的价值体系和高等教育理念。它们对于促进当下我国高等教育的改革与发展具有多方面的启示。

【关键词】 大学;政府;市场;高等教育三角协调模式

【中图分类号】 G649.1 【文献标识码】 A 【文章编号】 100024203(2006)0920100206

高等教育的运行机制是围绕政府、市场、大学三个基本要素的关系与作用展开的。对于大学与政府及市场之间动态而复杂的关系的探讨,一直是高等教育研究中的重要话题。在西方,伴随着政府、市场力量对高等教育的介入,美国学者伯顿·克拉克在《高等教育系统:学术组织的跨国研究》(1983)一书中,首次提出并建构了高等教育发展的政府、市场、大学“三角协调模式”。随后,英国学者加雷斯·威廉斯(GarethL.Williams)在《高等教育的市场化:高等教育财政的变革与潜在变化》(1995)一文中,依据伯顿·克拉克的上述模式又发展出六个细部模式,将高等教育机构所面对的政府、市场及学术三种势力的强度与方向进一步图像化。可以说,无论是伯顿·克拉克还是加雷斯·威廉斯,他们提出的都不仅仅是一种相互竞争的利益团体的模式,更重要的是,模式背后皆蕴涵着不同的价值体系和高等教育理念。本文试图从历史和比较的视角,就高等教育的政府、市场、大学三角关系模式作一系统阐释,以期从中找出有益的启示,促进当下我国高等教育的改革与发展。

一、政府、市场的介入与高等教育三角协调模式的确立

正如英国历史学家哈罗德·帕金所言,高等教育历史发展的一个中心主题就是自由和控制的矛盾。近现代高等教育的源头可以追溯至欧洲12、13世纪的中世纪大学。它“是一个独特的既分裂又分权的社会的偶然产物”,在其发展之初,为了减少来自外界的种种控制和干扰,维持教学和生活上的自身利益,教师和学生模仿工商行会组成自己的团体———学者行会(Universitas)。在与所在地的行政当局、教会乃至市民的长期抗争中,大学与教会、政府之间形成一种利益共生关系。大学从教皇、国王或皇帝那里获得具有法人性质的特许状及其他一些特权,成为一个既非附属于教会,又非听命于政府的独立学术机构。可以说,大学自一开始,“学术与自由”就是其活动的基础与追求的目标。“它摆脱了外界的束缚,放弃了暂时利益,成为保护人们进行知识探索的自律的场所”,也获得了“象牙塔”的别称。

然而,“任何类型的大学都是遗传和环境的产物”,14、16世纪以及17、18世纪欧洲相继掀起的文艺复兴、宗教改革和工业革命,使大学和整个社会、国家的关系密切起来。在文艺复兴运动、宗教改革运动的影响下,在声势浩大的工业革命的洪流裹挟下,大学的世俗化变成一股无法抵挡的趋势,大学越来越被卷入社会事务之中,政府对大学的干预也随之增强。一方面,由于西方基督教陷入分崩离析、近代科学适时兴起以及民族国家之间的经济竞争加剧,大学俨然成为国家研究的重镇,政府期待大学走出象牙塔而成为社会的服务站。另一方面,尤其是工业革命爆发以后,科学研究和大学教育的主动权已不掌握在学者团体手中。科学的分化、科学研究的社会组织工作以及科学研究所需的巨额费用,学者自治团体已难以胜任或承担;大学的设立以及维持大学的运转等一系列工作,只有国家或社会才能堪当此任。于是,政府开始出资兴学或拨款助学。如德国于1734年设立哥廷根大学,其经费已部分来自政府;1810年设立柏林大学,其经费则全部来自政府。在此情况下,学者团体只能出让相当部分的权力,由国家和社会来介入。如1852年,英国政府通过皇家委员会的连续几份报告击溃保守势力的顽强抵抗,确立了国家对牛津、剑桥两所大学的干预权。此外,英国政府还在传统的大学系统之外,建立为数众多的城市大学来展现国家意志,适应工业革命的需要,发展高等科技教育。1789年大革命之后,法国新政权强制性地关闭所有的传统大学,建立起和工业社会发展有关的高等教育机构。美国联邦政府则通过立法形式,要求各州捐出土地以开办大学,发展工农业教育,推动国家的农业发展及工业化进程。

19世纪70年代,资本主义由自由竞争转入垄断时期,“政治论哲学”受到国家的鼓励和青睐,大学的发展更加全面地与社会需求相互结合,形成一种所谓的“社会服务站”现象。它发端于美国,继而其他各国竞相仿效。同时在国家垄断资本主义时期,市场经济由近代低级形态向现代高级形态迈进,从而加速了高级劳动力的市场化和技术成果的商品化,高等教育运行中市场力量日渐介入和增强。它一方面缓和了政府控制与大学自治之间的紧张关系,政府可以运用市场手段,借助市场力量间接地影响大学,或者把部分高等教育或高等教育的某些方面基本交由市场调节;另一方面又强化了国家的高等教育职能,面对市场竞争和选择所固有的自发性、盲目性和趋利性,政府不得不加强宏观调控,以确保社会基本目标的实现。这就形成了现代市场经济国家政府与大学关系的三个基本特征:院校自主、政府调控和市场调节。

20世纪之后,特别是二战以来,世界各国高等教育蓬勃发展,大学作为知识的生产者、批发商和零售商不仅介入社会生活,而且大学的边界已经伸展到能够拥抱整个社会。高等教育的发展走向更加受到社会、经济、政治因素的左右。以英美两国为例,高等教育机构为了求得生存,就必须在教育市场上与对手竞争,换言之,高等教育机构的运作受到市场机能的牵引,其结果是高等教育机构与政府部门、与民间企业的互动关系有所改变。国家在规划大学教育政策时往往视大学为一种产业,以市场经济的运作模式来办教育,办学绩效取决于市场供需和竞争规则,因而形成高等教育的市场导向模式。

20世纪60年代兴起的高等教育大众化,更为市场力量注入高等教育领域提供了内在动力。高等教育大众化带来大学规模的扩张,但政府预算有限,财政无法随着教育规模或需求的扩张同步增长。为减轻政府的财政负担及确保公共资源的有效利用,各国先后转向高等教育收费制度,以学费弥补教育经费的不足。再加上20世纪70年代中期以来,西方主要国家大多面临经济危机,各国政府受社会福利主义、新公共管理和经济理性主义等思潮的影响,高等教育改革大体依循后福特主义的经济法则,强调中央权力下放、学校自主竞争与家长自由选择,采取了缩减高等教育经费的做法,以控制财政支出,平衡预算,将高等教育日渐交付给那双“愈来愈看不见”的市场之手。

正是在上述背景之下,美国学者伯顿·克拉克提出了高等教育“三角协调模式”(见图1)。

他认为高等教育发展主要受政府、市场及学术权威三种势力的整合影响。政府、市场及学术权威这三种势力合成一个协调三角形,每个角代表一种形式的极端和其他两种形式的最低限度,三角形内部的位置代表三个因素的不同程度的结合。他强调指出,各国高等教育的发展各有偏向,其在三角协调模式内部所居的位置,代表的是上述三种力量不同程度的结合。比较极端的包括前苏联(偏向政府权力)、意大利(偏向学术权威)及美国(偏向市场),其他国家则在这三股势力的消长之间各有其位。

自伯顿·克拉克的高等教育三角协调模式提出后,世界高等教育理论界的许多学者纷纷将其作为分析范式。无疑,它有助于人们了解影响各国高等教育的力量。但是,它未能呈现各国文化、社会、政治和经济的变迁如何导致权威方向的转变,同时在理论的层面上,虽然伯顿·克拉克将高等教育的控制机制作了三个向度的分类,提出了一些有用的观点,但却未能探讨政府的角色在高等教育系统中所扮演的角色。其次,他提出的高等教育三角协调模式将所谓的市场体系“矮化”为名副其实的子系统,而且是一种缺乏自主性且随时会被压制、操控的子系统。因为一般所称的市场,是由供需双方所组成的自主运作系统,讲求的是市场力量的无形操作,没有政府、学术寡头、市场各自独立的区分与抗衡,只有包含着生产者与消费者在内的整体市场的概念。这样,主张市场化的学者在引用此理论模型时,往往陷入严重的内在矛盾,因为他们所希求的能产生完美均衡且能高效率利用资源的自由市场在此理论中并不存在。

二、市场化的推进与高等教育三角协调模式的拓展

由市场介入到市场化是一个渐进的过程,更确切地说,直至20世纪80年代后,世界各国的高等教育才经历了程度不一的“市场化”:政府放松管制,将市场逻辑引入高等教育,让竞争与价格机制引导高等教育机构回应市场的需求,以增强弹性、提升效率。在市场化的刺激下,高等教育不论在所处的环境还是在运作的方式上,都呈现出不同于以往的风貌。

在英国,进入20世纪80年代后,过度膨胀的社会福利主义、经济的衰退、政府财政赤字的加大,孕育了主张自由竞争、多样化、机会和选择及投资效益的“撒切尔主义”(Thatcherism)。它逐步成为英国政治与经济思潮的主流,同时也为教育的市场化揭开了序幕。从撒切尔到梅杰的英国政府秉持这一思想,将企业的自由竞争精神运用于高等教育领域,以提升高等教育的效率、效能,同时也减少公共(教育经费补助)支出。“在1979年撒切尔上台的三天内,大学预算在一夜之间就被削减了1亿英磅。在1980-1984年间,政府划拨给大学拨款委员会的经费又锐减了17%。”同时,政府推行了学校地方管理政策,把制定预算权下放到学校,鼓励学校自行寻找赞助者。大学则被迫通过增加从委托人和工业部门方面收取研究经费,通过为某项活动寻找赞助者等办法来弥补政府资助的削减。从20世纪80年代至今,英国政府陆续发布了《高等教育:迎接挑战》白皮书(1987)、《高等教育:一个新架构》白皮书(1991)、《狄林报告书》(1997)、《高等教育的未来》白皮书(2003),制定了《1988年教育改革法》、《扩充及高等教育法》(1992)、《教学与高等教育法》(1998)、《迈向2006年策略》(2002)等教育政策,其做法充分地显现了市场的力量。

无独有偶,从20世纪80年代开始,美国进入以里根、布什为首的共和党执政时期,也大力推行“小而能政府与大市场”的管理方式,重视市场机能,在高等教育补助政策上作出重大改变。如减少分项补助程序的繁文缛节,简化程序,同时也删减了大幅的补助金额,将绩效责任交由学校负责,对高等教育的干预因而再度放松,无论公私立高等教育机构都必须自己设法募得所需经费。同时,1981年联邦教育部成立国家卓越教育委员会,1983年发表《国家在危机中》的报告书。美国国会相继制定许多高等教育法案,如《史蒂文森-瓦德勒法》(1980)、《国家合作研究法》(1984)、《联邦技术转移法》(1986)、《迈向公元2000年美国的教育策略》(1991)、《目标2000年:教育美国法》(1994)、《平衡预算法》和《减轻纳税人负担法》(1997)等,以促进高等教育机构与企业进行产学合作。

可以说,20世纪80年代以来,伴随着全球经济一体化,市场力量不断注入高等教育领域,不可避免地成为主导高等教育的最主要的力量之一。各国政府逐渐改变其对高等教育的管理方式,由以往政府主导的模式调整为政府监督模式。也正由于这样的调整,政府解除了对公立大学的过度管制,赋予高等教育机构更大的自主权,同时引进市场机制,让价格与竞争来引导高等教育机构的发展,以提升高等教育的效率。这种世界性的发展趋势使各国高等教育的三角关系发生了改变,依据伯顿·克拉克所建构的模式已无法显示这一变化。于是,加雷斯·威廉斯根据高等教育经费分配的相关研究结果,将伯顿·克拉克的高等教育“三角协调模式”进一步图像化为六个细部模式(见图2)。

如图2所示,在模式一中,就如同位于高等教育“三角协调模式”的中心点,政府、市场、大学三者之间的权利关系是平衡的,三者之间呈现良性制衡与互动发展。在模式二中,市场与大学分别与政府采取不同方向的发展,且其间的角度并不相等,它所显示的是政府不再与市场和大学只保持平衡关系,政府对于上述两者产生有限的影响,扮演着监督市场与大学运作的角色。此模式可以广泛地描述美国、英国高等教育中政府的传统角色,大学拥有自主权,政府的主要责任在于提供经费,但不直接介入大学的管理事务,而由中介机构负责向政府提供经费分配建议,规划高等教育相关事宜。在模式三中,政府、市场与大学也分别采取不同方向的发展,但政府与大学的方向相近而与市场相反。它意味着在市场势力日趋膨胀的情况下,政府欲与大学合作发展出制衡市场的力量。政府在供给大学经费资源或拟定相关的高等教育政策促进大学发展时,所扮演的角色更为积极,以与市场力量相制衡。在模式四中,市场与政府、大学的发展方向是相反的。政府与大学在某种程度上是重叠的,政府对大学全力支持并供应大学之所需,成为高等教育的供应者,市场方向的强度则相对减弱。许多欧洲国家传统上多符合模式三或模式四。在模式五中,大学与政府、市场的发展方向相反,政府与市场的发展方向相近。政府支持市场运作,并呈现放任大学自由发展的趋势。但政府也进一步利用与市场之间的合作,支持消费者的选择权,以发展出牵制大学发展的力量,并进一步引导大学趋于市场化发展。在模式六中,大学与政府、市场的发展方向依旧是相反的,但不同的是,政府提供大学资助的程度减弱,而对大学产品的消费能力提高。政府进一步以国家政策引导市场发展方向,且成为大学学术生产品的惟一消费者。大学在政府所运作的市场机制中,一方面需要自筹资金、自谋营生,另一方面需要与国家发展方向、社会市场需求相适应。此种模式的发展并不十分明显地见于现今的国家体系中。

三、若干启示

伯顿·克拉克建构的高等教育发展的“三角协调模式”与加雷斯·威廉斯所拓展的高等教育发展的细部模式,无疑为当下我国政府、市场和大学三角关系的定位,展示了一种可资借鉴的新思路,给我们的启示是多方面的。

其一,高等教育系统中,大学、政府、市场三者是并存的,它们之间的关系是动态的,三者相互作用形成一个充满张力的脉络空间。

加雷斯·威廉斯认为,高等教育主要受制于供应者相互竞争的专业技能、个别消费者的需求与由政府所呈现的集体利益。当人才需求大于供给,或政策有利于高等教育时,高等教育系统的势力就会增大。反之,若人才供应充足,或政府削弱对高等教育的保护,高等教育系统的势力就会减弱,较明显地受到政府或市场的影响。从消费者的角度而言,也可以看到,当高等教育的附加价值高时,学生对高等教育机构的要求不严格;反之,若高等教育的附加价值衰退,则学生对学校的要求增加,不能满足学生需求的机构将面临危机。

可以说,在高等教育领域,从世界进程看,无论是精英阶段还是大众化乃至普及化阶段,大学都同时受到政府的控制并受到市场力量的支配。不过大学、政府、市场三者之间并非是单向的影响,也就是说大学并不只是接收来自政府或市场的影响作用,而是三角彼此之间有所互动,是一种循环的互动。大学、政府、市场三者之间的矛盾始终存在,三者进行协调的努力也永无停歇,三者之间的关系随着高等教育的发展、社会的需求以及时代思潮的变化而变化。

其二,在政府、市场和高等教育三者之间,政府是最为关键的一角,政府权力在很大程度上支配与界定大学自主与市场力量的发挥程度。

政府作为国家意志的代表,往往直接或间接地对培养高级人才的大学施加影响。弗兰斯·范富格特认为,政府介入大学运行管理之中主要表现为两种形态,即“起促进作用的国家”形态和“起干预作用的国家”形态。“合理的政府调控行为可分为三种类型:效度校正(市场失误),资源分配,刺激或促进形成社会和文化的目标。”在加雷斯·威廉斯的六个细部模式中,政府在高等教育系统中可能扮演四种不同的角色:模式二表现出政府在供给与需求两者之间扮演着“监督者”的角色,以保证公平竞争;模式三、四中政府扮演着“强化高等教育的供应者”角色,甚至直接担任“高等教育的供应者”;模式五中政府扮演着“消费支持者”的角色;模式六中政府则扮演着高等教育服务市场中的“独买者”角色,政府成为高等教育的消费者或消费者代理。世界高等教育发展的趋势显示,政府已不再像模式二中那样保持角色中立,而是部分转变其角色,成为模式三、模式四中的情形,甚至更像模式五和模式六中的角色。即使在最极端的例子中,政府在逐步扩大了与生产者之间的距离的同时,缩短了与消费者差异的角度。尤其是近二三十年来,各国政府在高等教育中所扮演的角色已逐步由以往的主导管控的角色向引导监督的角色转变,由以往对高等教育系统的支持转变为对消费者的支持。

在我国,随着改革开放的深入,市场经济体制的建立和完善,大学与政府的关系从原来的被领导与领导的关系,逐步转变为不同的市场利益主体之间的关系。政府是大学最主要的支持者和指导者,大学则视政府为中介而与社会发生各种联系,发挥各种职能。因此,政府应根据市场需要,根据社会的、文化的目标协调同大学之间的关系,政府的行为应该使高校发展所需的资源配置合理优化,从而促使高等教育质量得以提高,办学效益得以提升。其三,20世纪80年代以来,世界各国高等教育都或多或少地朝市场方向趋近。然而,就高等教育而言,纯粹的市场是不存在的,真正运作的是一种类似于市场或准市场的机制。

20世纪80年代以来,世界各国的高等教育都或多或少地朝市场方向趋近,经历着程度不一的市场化趋势。在我国,以1985年中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》为开端,高校的办学自主权在扩大,高等教育与生产、科技、市场相分割的封闭式、孤立式发展格局被打破,知识创新、传递及向现实生产力转化的格局在逐步形成,使高等教育中增添了越来越多的市场化内容,体现出越来越明显的市场经济特征。

但从世界各国高等教育市场化的历程来看,国家从来都没有把高等教育完全交到市场手中,政府干预与市场调节的矛盾始终存在。政府过多的干预固然给大学的发展带来障碍,但是高等教育完全为市场所左右也同样是危险的。面对市场竞争和选择所固有的自发性、盲目性、趋利性所带来的冲击,政府不得不加强宏观调控,以确保社会基本目标的实现。因此,就高等教育而言,纯粹的市场是不存在的,真正运作的是一种类似于市场或准市场的机制。“大学市场化是大学组织活动中非教育活动的市场化,诸如投资体制的市场化、招生就业的市场化、科技转移和成果转化的市场化以及入学管理的市场化,而并非大学教育活动的商业化或市场化。另外,即使是大学市场化的领域,针对市场需求,大学仍然应该有所适应,又有所超越。”

其四,大学正归位于社会第三部门,扮演着更为自由流动的知识资本角色,其自身的逻辑是大学发展始终不可忽视的内在力量。

大学从来都不是静态的机构,而是不断地随着环境的改变而调整自身。但大学也是一个“按照自身规律发展的独立的有机体”,大学尽管在经历巨变之后,确实作出了很多改变以回应社会的需求,但现代大学依然保留了传统大学的基本要素。大学自身的内在逻辑要求大学具有相对的独立性,这是大学自主权的基本依据,是高等学校发展不可忽视的内在力量。“就大学为了追求和传播知识需要自由而言,当种种控制力量软弱分散时,大学知识之花就开得绚丽多姿;就大学需要资源维持办学,并因此依赖富裕、强大的教会、国家或市场支持而言,当种种控制力量强大时,大学在物质上就显得繁荣昌盛,但是这种力量可能———也的确常常———以各种有害于教学和研究的方式实行控制。因此,便出现了这种奇怪现象:当大学最自由时它最缺乏资源,当它拥有最多资源时它则最不自由。……大学的规模发展到最大时,正是社会越来越依靠政府全面控制之日。”

如今,随着高等教育日益由社会的边缘走向社会的中心,人们也越来越认识到大学作为一个学术机构的相对独立性对探索高深学问、创造新知识的重要性。大学作为一种与企业、政府不同的特殊的非营利组织,以其所具有的非营利性、专业性、组织性、非政府性、中立性等特征,日趋归位于社会第三部门,而且“新的大学自主已不同于旧的大学自主”,大学需自己“赚”取自主而非被动地等待给予自主。现代大学必须既遵循自身的逻辑同时兼顾社会的需求,在遵循自身逻辑和兼顾社会需求的矛盾中寻找平衡。

美、英、日大学-政府-企业合作模式对比与分析

马永斌 王孙禺 刘帆

摘 要】本文梳理了发达国家在大学、政府和企业合作中的独具特色的模式,包括美国的企业孵化器、工业-大学合作中心和工程研究中心,英国的联合教授席位、创业型大学、教育公司,日本的共同研究中心、委托研究和委托研究员。希望为我国的大学、政府和企业合作模式创新提供参考。

【关键词】 大学-政府-企业;产学研;孵化器;创业型大学;委托研究

【中图分类号】 G649.1  【文献标识码】 A  【文章编号】 1001-4519(2010)01-0071-06

发达国家大学、政府和企业合作开展的时间比我国要久,他们在合作模式上的探索值得我们分析和借鉴。本文撷取美、英、日三国独具特色的合作形式加以介绍,以期对我国当下的实践有所启发。

一、美国模式

1.企业孵化器

作为为新产品或小企业诞生与成长提供帮助的一种大学、政府和企业合作模式的孵化器,其概念出现于20世纪50年代,而作为一种正式的实践模式开始创建于20世纪70年代。孵化器原指一种人工孵化和培养雏禽的设施设备,在这里是指:在向新企业提供便宜而富有灵活性的场地同时,通过提供各种支持性服务,为管理、技术、融资援助牵线搭桥,提供与其他专家和企业家的交流机会等,从而达到促进企业成长和发展的目的。企业孵化器模式发源于美国。曾是美国第一批工业城市之一的纽约州特洛伊城,随着传统工业的衰退,城市经济发展急剧下降。位于该城的伦塞勒综合工学院,在斯坦福研究园和硅谷的启示下,试图通过建立高技术区来振兴经济,于70年代初推行了一项“培育箱计划”,扶植了一批基础力量薄弱的小型高技术公司,并取得了成功。1981年在该学院附近开辟了1200公顷的土地,创建了伦塞勒技术园区,1982年又将技术园易名为“工业创新中心”。此后企业孵化器便在美国兴起,并蔓延到欧洲。截至2000年初,美国已在39个州建立了大约270多个企业孵化器。

在美国,企业孵化器主要有四类。第一类,由地方政府或非盈利组织主办,约占孵化器总数的51%。创办此类孵化器旨在创造就业机会,推助地区经济多样化发展,扩大税收来源。第二类,由大学和研究机构主办。这类孵化器是大学和研究机构为增强在开发高技术产品中的竞争力,扩散科研成果以及使学校所在地区的研发活动生机勃勃而创建的,约占孵化器总数的18%,其中多为大学主创。第三类,由私人企业主办,约占全部的22%。这类孵化器一般由风险投资公司、种子基金投资公司主办,也有大企业和房地产商合办的,旨在开发商业性和工业性房产以待孕育增值。第四类,公私兼营型,由政府、非盈利机构和私人合股兴办,约占9%。此类孵化器的好处在于既可得到政府支持,也能得到私营部门的专业知识及经费资助。

企业孵化器的历史虽不长,但它在小企业尤其是高新技术企业的形成和发展中,起着重要的作用,它提高了新办小企业的成活率。据美国企业孵化器协会一项研究统计表明,凡未经孵化器孵化的小企业,50%在创办的头五年内垮台,而经过孵化器孵化的小企业80%都在激烈的竞争中生存下来并得到发展,成功率极大提高。在企业孵化器诞生前的20年中,美国年平均新增9000家企业,在企业孵化器诞生之后的五年中,年平均新增7.4万家企业。

企业孵化器通过其提供的一条龙服务设施设备和管理咨询服务,克服了一些传统的大学、政府和企业合作研发的缺陷,在推动大学、政府和企业合作,促进科研成果转化,发展高技术产业,培育创新能力型企业,造就企业家队伍,振兴繁荣区域社会、国家经济等方面获得了显著实效。

2.工业-大学合作研究中心及工程研究中心

20世纪70年代,为了加强大学与企业间的合作,美国政府科学基金会(NSF)提出了三种策略:鼓励工业进行实验性的R&D活动;促进大学在工业界建立分支机构;倡导工业、大学合作研究中心。经充分酝酿和尝试,1990年工业-大学合作研究中心(Industry-universityCooperation ResearchCenter,IU-CRC)正式实施。至2001年,全美己有55个合作研究中心,它们虽隶属于大学,但与企业有着密切联系,往往依据企业实际需要开展课题研究,而NSF负有指导之责。

IUCRC的资金来源于NSF、企业和大学这三方,其中企业界的份额最大。UICRC组织形式各异,三种主要形式是:单一有限伙伴关系,即一所大学与几个企业联合而成,占55-60%;多大学-多企业合作形式,占20-30%;分布式计划书方式,即UICRC广泛与企业和大学以签订合同的方式进行合作,约占10%。从发展来看,第二种形式比例在扩大,其目的在于增进大学和工业交互贯通作用,紧密强化大学工业伙伴协作关系,目前在美国影响较大的合作研究中心有MIT复合物加工研究中心、加州大学集成传感器研究中心、伦塞勒工学院计算机制图研究中心、罗德岛大学机器人研究中心、沃尔赛斯特工学院自动化技术研究中心等。

1984年,NSF首次在全球范围内提出了在大学里建立25个“工程研究中心”(EngineeringResearchCenter,ERC)的计划,该项计划于1985年正式实施,截至2002年底已建成并运作了20多个。ERC的管理模式灵活多样,在不同高校中,ERC的构成不同,其与工业界的关系以及与学校的结合方式也不同,但一般都设立由NSF代表、大学代表和企业公司代表组成的咨询委员会、学术委员会、工业研究委员会、协调委员会等多种委员会,分头负责各项工作,职责清楚,能调动大学、政府和企业各方积极性。ERC的基本单位是课题组,以大学教师为领导,由博士后、研究生、大学生以及业界的科学家携手完成研究与教学的任务。

ERC的主要任务是针对工业生产的需要开展跨学科研究,同时着力培养工业生产所需的工程技术人才。它以工业界面临的主要任务为动力,所研究的课题都是大学与工业界双方共同感兴趣的,其组织模式一般是以一所新大学的一个或几个有优势的系、专业为核心,要求若干实力雄厚的企业参与。其经费最初由国家资助,参与合作企业也给予相应资金,但随着ERC运作步入正常,国家资助逐年减少,而企业资助则逐年增加,最终靠参与双方共同研究、成果分享、双方受益的良性循环解决资金问题。目前,美国比较有名的ERC包括加州大学圣巴巴拉分校微电子机器人系统工程研究中心、哥伦比亚大学通信研究中心、马里兰大学和哈佛大学系统研究中心、麻省理工学院生物技术处理工程研究中心等。ERC卓有成效的创办经验,有力地推动了大学、政府和企业的合作,为此美国联邦政府决定,参照该模式,在大学内兴办80-100个国家科学技术中心,不断探索大学、政府和企业合作伙伴关系新模式。

二、英国模式

1.联合教授

1982年索尔福德大学与一些大企业共同设立“联合教授”席位,这不失为大学与工业界合作中名副其实的一种创新。联合教授在行政上向大学和有关公司双方负责,其薪俸及其他费用则根据用在各方的时间比例分由双方分担。例如,索尔福德大学与英国煤气公司联合设置了煤气工程学教授职位,与英国宇航公司联合设置了航空工程学教授职位,与丹尼奇-塞克斯机器人学公司联合设置了高级制造系统教授职位,与尤尼佛公司联合设置了胶体和表面化学教授职位。

2.创业型大学

创业型大学是指20世纪80、90年代在传统的欧洲环境中做出了勇敢改革尝试,较有魄力甚至敢做敢为,积极寻求摆脱严密的政府控制和部门的标准化的创新型大学。这类大学不再一味维持传统的办学理念和实践,而是敢于标新立异,大胆承担转型的风险,主动到市场中去冒险,凭借自己的力量在组织特性上做出实质性的转变,以便为将来取得更有前途的发展态势。这类大学力求成为“站得住脚”的大学,全部大学及其内部系科、科研中心、学部和学院都表现出“创业”的特征。

首先,它们具有强有力的驾驭核心,比传统欧洲大学更能驾驭自已的改革步伐,按自己的主张行事。其次,它们拓宽了发展的外围,比传统的系科更容易跨越旧大学的边界,与校外的组织和群体联结起来,从事知识转化、工业联系、知识产权开发、继续教育、资金筹措以及校友事务。同时还便于以跨学科研究项目为重点,走出校门兴办研究中心,解决经济和社会发展中的重大实际问题。第三,它们比非创业型大学更快地懂得从更多来源中获得经费,建立多元化的资助基地,拓宽收入来源的渠道,积极争取IT企业、地方政府、慈善基金会、知识财产的版税收入、校园服务的收入、学费以及校友集资、使学校办学经费来源渠道多元化。第四,它们努力激活传统的学术价值观,扎根最牢固的学术心脏地带,要求树立与新的管理观点相融合的价值观和信念体系。第五,它们力求形成一个一体化的创业型的大学文化。

对创业型大学的生存和发展而言,这五个要素是不可或缺的。作为创业型大学的典范,英国的沃里克大学原是英国在二战之后为适应高等教育发展而建立起的“七姊妹大学”之一。沃里克大学于1965年建立在英国中部的工业中心地带,距考文垂市中心约3公里,有3个校区,占地面积720英亩。由于在建校初期就遭遇了财政危机(1979年保守党上台执政后,推行市场化、私有化、自由化政策,紧缩教育支出,并于1981实行了第一轮大量削减预算,在大学系统,三年内大约削减17%,连建校仅16年的沃里克大学也被削减10%。),刺激了沃里克大学向创业型大学转变的过程,决定要自己筹集办学经费,不依赖政府,走独立自主的道路。

首任副校长杰克·巴特沃思(1965-1985年在任)积极主张发展学术,加强与工业界和当地社区的联系,致力于建立具有企业精神的研究型大学,把追求学术卓越与“创收”活动有机结合起来。尽管这种发展模式被一些保守人士指责为“商业大学”、“沃克里大学有限公司”,但沃克里大学仍然坚持自己的发展道路,并先后建立起为企业和社区有偿服务的商学院(1967)、艺术中心(1974)、沃里克制造业集团(1980)、沃里克大学科学园有限公司(1994)等实体机构,密切了与商业界的合作关系,不断拓展服务范围,使办学经费来源多元化。经过30多年的努力,沃里克大学已在世界许多国家建立了自己的产业,并为其他40多个国家和地区培养了一批高素质的科技和商业管理人才,雄厚的经济实力、强大的科研能力、一流的师资队伍使沃里克大学成为英国最受欢迎的大学之一和世界知名的创业型大学。这种将企业家精神融入办学思想的“沃里克模式”,引起世界的广泛关注。

3.教学公司

为促进业界技术创新和管理水平的提高,增强学界面向生产实践主战场开展科研和教学的积极性,英政府的科学和工程委员会(SERC)、贸易和工业局、经济和社会研究委员会以及北爱尔兰经济发展局联合资助研究基金会于1975年组建了全国性的教学公司(TeachingCompanyScheme)。教学公司的主要任务是组织由高校和企业共同参加的科技协作项目,使高校和企业界建立起比较稳固的合作渠道。教学公司项目常由三方组成,即大学、企业和项目经理,项目经理由负责该项目的大学选聘,在项目运作期间,其人事关系既不隶属高校也不隶属企业,薪酬由教学公司发放。教学公司的项目立项须由大学和企业一起申请才能有效,而且这些项目须来源于生产实践中需要解决的问题。项目一旦获准便可得到教学公司基金的资助,强度一般为项目所需的50-70%。因此许多中小企业对教学公司项目表现出浓厚兴趣,纷纷寻求与大学合作,或通过项目协调员来搜寻伙伴。

教学公司凭借项目使大学和企业拧在一起,并借助项目协调员和工作例会制度有力地保证了合作项目顺利进行。到1996年止,教学公司已完成合作项目1000多项,仅1992年就达成443项,有83所高校参与其中,涉及经费5490万英镑,合作领域含化学与化工、机械与电子、土木与结构、纺织与塑胶、生物与医学、信息与通讯以及一些服务行业,提高了英国产品的国际竞争力。与此同时,还积极鼓励高校与企业联合培养研究生,使研究生在大学教师指导下,对企业、公司提出的生产实际问题进行研究,并争取在学习期间出成果,并付诸实践,而企业则为研究生提供实验室、仪器设备和经费资助。这样不仅能使大学的研究成果直接向企业转化,而且因参加教学公司项目的研究生毕业后就到相应的企业工作,还能使大学为企业培养出一批高质量的实用人才。英国高等院校的产值己超过110亿英镑,若把对相关经济活动的影响计算在内,则最终产值己达400亿英镑。正是学界和业界的通力合作,使英国大学为业界增添了新的活力,对国民经济作出了巨大贡献,同时也为大学、政府和企业的合作模式做出了有益的探索。

三、日本模式

1.共同研究中心

从20世纪80年代后期开始,日本一些大学相继创建了“共同研究中心”,作为国立大学与产业界联系合作的窗口,将国立大学的研究能力和企业的技术开发能力结合起来,创造出优秀的研发成果。共同研究中心除了与民间企业开展共同研究和委托研究外,还为企业技术人员提供研修机会和技术咨询。与此同时,共同研究所产生的发明及专利为国立大学和企业共有。包括共同申请的专利在内,凡与此共同研究有关的国家专利,合作企业可在一定期限内优先使用。迄今为止,日本全国43个都道府县中已有52所国立大学设立了共同研究中心。另一方面,日本对私立大学也给予了一些支持,如通过共同研究推进中心资助私立大学的学术研究和成果转化,在税收上对国立大学获得企业法人和个人捐赠给予减免优惠等。

2.委托研究和委托研究员

委托研究是政府和企业部门委托国立大学进行某项研究的制度。接受委托的国立大学使用政府拨款或企业赞助开展研究,面向产业需要提供科研成果,并协助推动民间企业的研创开发。该制度下所取得的专利虽然作为国家专利,但委托者可在一定期限内优先使用。同时,据《日本研究交流促进法》相关规定,可在国家所有部分不低于1/2的范围内转让给委托者。

但日本现行产学合作制度规定,企业委托国立大学教授进行研究只能签约1年,如研究项目需进行2年以上,则每年须重新签约;企业的委托研究资金每年上缴国家和地方政府,大学教授如申请有关奖金,必须每年向文部省提交详细的预算报告。有关经费使用若有剩余,需转入下一年使用时,必须经过一整套繁琐的手续。企业委托研究经费剩余部分被国家或地方政府收缴的情况也很多。因此,许多日本企业对委托研究敬而远之。对现行的委托研究制度,大学和企业双方都颇有意见,要求改革的呼声很高。有的公司明确表示,如现行制度不进行改革,委托欧美大学进行研究的情况将会继续。于是,通产省推出相应的改革方案,将企业委托大学的研究经费作为企业向大学捐赠的奖学金处理;大学使用捐款时根据有关财政法特例规定,不需向文部省请示,可由校长审定;但为防止经费滥用,须建立严格的会计监查制度。据报道,日本企业通过委托研究等渠道向大学提供的经费每年为700亿日元,约占大学研究经费总数的2.4%。

委托研究员是企业的技术人员和研究人员到国立大学及大学共同研究机构,接受研究生水平的研究指导,以把握最新的研究动态的一种制度。提高企业技术人员的研究素质和研究能力,使其能在企业未来的研发活动中发挥更大的作用。

四、对比与启示

以上所介绍的绝非美、英、日三国大学、政府和企业合作模式的全部,但我们仍然可以从中看出一些共性特征:

组织创新。企业孵化器、创业型大学、共同研究中心等都是一种组织创新。组织是现代社会的基本单位,通过组织的创新,社会可以适应以前所没有出现的现象和需求,如在我们的例子中承载大学、政府和企业的合作,促进研发的社会价值的发挥。

人才交流。来自不同机构的从业者汇聚在一起,为完成某个研究任务共同努力。这是大学、政府和企业合作的必由途径,知识社会中,人力资源作为知识、技术和经验的载体,在沟通和交流中不仅提升了自身的价值,更在一次次的知识生产实践中创造出巨大的社会价值。

动态开放。不管是孵化器、合作研究中心还是教学公司等,其以项目为中心的组织管理方式都体现了一种动态性和开放性———公司成熟即可独立运作,项目完成团队即告解散,同时不断有新的项目进入,参与资源的分享,很少有体制性的壁垒造成体系的僵化。

松散联结。三国的大学、政府和企业的合作都是由众多机构组成的一个大型的、松散联结的网络。网络内部的各个参与者之间的关系不是传统组织结构中的等级关系,它们之间没有支配与依附,所有行为主体都以平等的身份与地位参与结网。政府主要是推动制度的供给,大学主要是强调其科

技孵化功能,企业主要是以市场为导向促进知识和人才配置效率的提高。

共生共赢。大学、政府和企业在合作与竞争中是共生共赢的。具体来讲,系统成员通过功能耦合共同发展各自的管理能力、创新能力、技术水平、营销水平等。政府实现了国家层面的创新和经济增长;大学提升了教学科研水平;企业提高了市场竞争力。并且这种提升是互相促进,螺旋上升的

在共同特征的基础上,我们也可明显看出美、英、日三国的不同:美国政府更加积极地提供制度平台,同时市场力量强大,企业孵化器等中介机构有较充分的发展空间;英国大学迫于财政压力反而解脱了传统的束缚,释放了更强大的创新活力,更充分地体现了大学、政府和企业合作的新特征;在日本的大学、政府和企业合作关系中,政府主导的色彩更浓厚,大学和企业的活力不及英美,政府在催生新事物的同时又不免对其束手束脚。

我国不断构建和完善大学、政府和企业之间的合作关系,应该充分研究其他国家已有的经验和模式,有机地吸纳和转变为中国特色的实践。尤其是在我国经济转轨的大背景下,应该注意将市场机制引入到大学、政府和企业合作关系的构建中,优化市场价值和信息传导环境,促进各主体间的有效联结。具体来讲,大学、政府和企业各方应该从以下几个方面努力:建立政策支撑体系,营造创新环境;提升企业创新能力,壮大创新主体;促使创业成为大学的第四项使命;强化中介组织的联动集成,完善创新服务体系;建立并完善合作创新的风险投资机制,形成多元化的创新投入体系;完善知识产权的保护体系,加强知识产权的创造、运用和保护;培养创新精神,塑造共赢文化。

浅谈大学、政府和企业三者间关系研究

马永斌 王孙禺

【摘 要】大学、政府和企业三者间关系是组织间关系的一种形态。如何建立大学、政府与企业和谐共处、良性互动的关系是21世纪国家构建创新体系的关键与核心。本文对大学、政府和企业三者间关系发展的实践模式进行了介绍,阐述了三者间关系建立的理论基础。在此基础上,对国内外有关大学、政府和企业的研究现状进行了梳理,指出了现有研究的不足和问题。文章最后对未来有关大学、政府和企业的研究进行了展望。

【关键词 大学;政府;企业

【中图分类号】 G640  【文献标识码】 A  【文章编号】 1001-4519(2007)05-0026-08

一、问题提出

政府和企业是影响现代大学生存和发展最为重要的两大利益相关组织,大学在发展过程中始终面临着与政府(纵向制衡因素)和企业(横向制衡因素)之间千丝万缕的联系。因此在以大学为轴心形成的诸多组织网络关系中,大学、政府和企业三者之间的关系尤其具有代表性和典型性。特别是在我国构建创新体系的框架下,作为创新主体的大学、政府和企业,开始以共同的发展目标为纽带紧密地凝聚在一起,形成三种力量交叉影响且相互依存的组织间关系,共同推动知识创新、制度创新、技术创新。

在这种新形势、新背景下,如何寻找到大学、政府与企业和谐共处、良性互动的关系状态,促成各得其所共生共荣的关系格局,如何确立大学在组织网络中的核心地位,就成为21世纪大学发展所必须面对的严峻问题。因此理顺大学与政府、企业等核心利益相关组织之间的关系,从复杂多变的相互作用中寻找出三者间关系的内在规律和发展趋势就日益显得迫切和需要。

二、大学、政府和企业三者间关系发展的实践模式

本文中的大学,主要指全日制普通高等教育机构,它们拥有较丰富的知识储量和先进的技术设备以及较强的创新能力,其学术研究能力的开发孕育着未来经济和社会发展的方向。本文中的政府为泛指概念,主要指国家权力机关的执行机构及其相关的支配力量,既包括有形的组织形态,也包括无形的思想和政令等。政府往往拥有资金和组织调控能力,是技术创新政策和环境的创造者和维护者,能够承担一定的技术创新风险。企业一般是指,在社会化大生产条件下,从事生产、流通与服务等经济活动的营利性组织。作为产业外在表现形式或构成单元的企业,具有较强的创新需求和催生高技术产业的物质能力,能敏锐地捕捉市场动态和人们需求。从实践层面来看,大学、政府和企业三者间关系发展具有如下三种典型模式:

1.国家干预主义模式

在国家干预主义模式中,国家政府包含了学界和业界,政府是社会的主导机构,在项目开发和创新活动中占领导地位,控制着大学和企业,并通过官僚机制对企业和大学进行自上而下的协调,企业和大学则被看作是相对弱小的机构,基本上是政府的下属部分,接受政府的控制和领导。这种模式通常会在国家处于危急时刻、战争状态时采用,会在前苏联和东欧等社会主义国家、法国、挪威、拉丁美洲国家以及一些发展中国家看到。

2.自由放任主义模式

自由放任主义模式是一种大学、政府和企业在各自范围领域内运行,彼此间关系松散的组织间关系形态。在这种模式中,大学、政府和企业三者具有严格、清晰的组织边界,企业=生产,政府=调节,大学=基础研究。也就是说,大学是基础研究和合格人才的提供者,其功能是人才培养和科学研究;政府是政策的调节者,在市场功能失灵的情况下给予干预,发挥有限作用;企业则是经济活动的主要场所,遵循市场规律自我运行。由于三者之间的依存度较低,相互依赖性不强,使得大学、政府和企业相对独立与分离,只少量地越过牢固边界进行相互作用。

在自由主义模式里,大学、政府和企业虽然具有了平等的地位,但是三者不存在互动关系。注意保持边界、分离机构范围、保留机构独特的作用以及公司是经济活动的场所,这些都是自由放任主义模式的特征。自由放任主义模式通常会在80年代以前的美国见到。

3.三螺旋模式

无论是在国家干预主义还是在自由主义模式下,政府和企业都是社会的主要机构,而大学则被限制在次要的地位。20世纪90年代以来,特别是在知识经济和全球构建国家创新体系的框架下,作为知识生产机构的大学,地位与功能发生了根本性改变,开始由社会的次要机构上升为与政府和企业同样重要的社会主要机构,大学与政府和企业三者之间开始以共同的利益需求为纽带紧密地凝聚在一起,形成了三股力量交叉影响且相互依存的组织间关系形态,共同推动着国家知识创新、制度创新、技术创新体系的形成。

埃兹科维茨教授和劳德斯多夫教授利用生物学中有关三螺旋的原理将这种模式形象地比喻为“三螺旋模式”。在三螺旋模式中,大学、政府和企业打破了原有的组织边界,并在边界切面上搭建起新的桥梁,大学具有了许多企业的功能,企业与大学建立起密切的技术合作和人员培训关系,而政府也积极协助企业和大学建立技术开发中心,鼓励科学技术研究的发展。这种相互渗透的组织间关系将具有不同价值和功能的大学、政府以及企业融为一体,形成了知识领域、行政领域和产业领域的三力合一,不仅促进了国家创新体系的建设与发展,更促进了大学、政府和企业三者间的共生共长。

三螺旋模式强调大学、政府和企业建立广泛而平等的合作伙伴关系,同时也强调每个机构保持自身的独特使命。比如大学作为知识生产与传播机构,教学、研究和服务仍然是其核心使命。即使当大学履行政府和企业的一些功能时,它也仍然担负着青年社会化和知识传播的特殊使命。三螺旋模式的核心在于推动价值创新。在21世纪全球化、信息化和知识经济的背景下,大学、政府和企业的三螺旋关系,正逐渐成为各国创新战略或跨国创新战略的关键组成部分,成为推动国家创新体系建设的重要力量。

三、大学、政府和企业三者间关系形成的理论基础与动因分析

1.大学、政府和企业三者间关系形成的理论基础

大学、政府和企业三者间关系是组织间关系的一种形态,有关组织间关系形成的动因存在着各种各样的理论解释,包括交易成本经济学、资源依赖理论、战略选择理论、利益相关者理论、组织学习理论、制度理论以及组织生态学理论等。这些理论也为我们理解大学、政府和企业三者间关系的形成提供了经济学、制度政治学、行为学等多学科理论视角。

(1)资源依赖理论

资源依赖理论是一种以开放系统框架为基础的理论,该理论认为没有任何一个组织是自给自足的,组织为了生存和发展,必须与环境中其他组织进行交换,以获取必要的资源。获取资源的需求产生了组织对外部的依赖,而资源的重要性和稀缺性则决定了组织依赖性的本质和范围。普费佛和萨兰奇科是资源依赖理论的代表人物,他们在1978年出版的《组织的外部控制:资源依赖的视角》一书中提出了资源依赖理论的四个重要假设:组织最重要的是关心生存;为了生存,组织需要资源,而组织自己通常不能拥有全部资源;结果,组织必须与它所依赖的环境中的因素互动,而这些因素通常包含其他组织;生存因此建立在一个组织控制它与其他组织关系的能力基础之上。

从资源依赖视角出发,我们可以发现,世界上任何组织都不是孤立存在的,而总是处于与其他一个或多个组织相互依存、相互作用的网络系统之中。大学、政府和企业正是由于彼此间资源的相互依赖、相互补充而凝聚在一起,成为一种重要的组织间网络形式。在大学、政府和企业形成的组织间网络关系中,大学依赖企业的经济实力,获取科研经费和资金支持,依赖企业为其提供教学实验与实习基地、科技成果转化基地以及产品孵化基地;政府是社会生产与生活的组织者和领导者,大学依赖政府为其提供直接的资金支持,依赖政府为其发展提供适宜的政策环境与宏观指导;而政府和企业则希望借助大学的人才优势、科技优势和知识优势,获取优秀的人才支持、高质量的科技成果,从而推动社会政治、经济的协调发展。

正是由于大学、政府和企业分别拥有独属于自身的专用资源,使得三者能够因为资源的互补性而建立组织间关系,通过组织间关系形成实现资源共享,做到优势互补,密切协作,从而减少外部环境控制的复杂性,降低外部环境的不确定性,使每一个实体都能够与环境相适应。因此,互补性资源构成了大学、政府和企业三者间关系形成的重要基础。

(2)交易成本经济学

交易成本经济学主要关注的是一个组织应如何组织它的边界范围活动,以降低组织的生产和交易成本,提高组织效率。可以说,效率问题是交易成本经济理论关注的核心问题。正如威廉姆森指出的,追逐交易成本最小化的效率规律决定了对经济活动的不同组织形式和行为的选择。

根据交易成本经济理论,组织间关系是介于市场和科层组织之间的一种有效的组织形式,组织间关系的形成是一种为了获得最低成本的制度安排,减少由市场失灵带来的不确定性,并降低与等级制度相关的交易成本。在这种情况下,建立组织间关系就是为了提高组织的输入/输出比,比如组织为了增加投入的回报,或者是减少单位成本,浪费,停工期等。

大学、政府和企业在开展高科技创新活动过程中,就每一个单个组织而言都面临市场交易成本过高、创新风险大、外部环境不确定性强等问题。建立大学、政府和企业三者间的合作联盟,形成创新网络,是解决上述问题的一种有效的组织形式。通过建立大学、政府和企业的网络关系,借助于合作各方的力量,可以实现优势互补、协同作用,可以有效地降低创新风险、投资成本,大幅度提高科技创新、成果转化的效率,从而增强大学、政府和企业对外部环境的控制能力。

(3)委托—代理理论

委托代理关系广泛存在于现代社会生活的各个领域,只要存在两个或两个以上人或组织的合作性活动,就会构成委托代理关系。现代意义上的委托代理理论最早由罗斯提出。该理论认为,委托人和代理人之间存在着两方面的不对称:一是利益的不对称,二是信息的不对称。而正是这两方面的不对称导致了委托代理问题的产生。

在新制度经济学中,委托代理关系是指一种显明或隐含的契约,在这种契约下,一个或一些人或组织授权另一个人或组织为他们的利益而从事某些活动,与此同时授予后者一定的决策权利,并依据其提供服务的数量和质量支付相应的报酬。委托代理理论对于解释大学、政府和企业三者间关系提供了另一全新视角。从该理论出发,大学、政府和企业在合作过程中,由于具有不同的职能和分工,资源的专有性以及知识技术和能力的异质性,三者间存在着多层次的委托代理关系。从政府的角度看,政府是委托人,代表社会向大学和企业投资,委托大学和企业培养人才,进行知识与技术创新,推动国家经济发展;从企业的角度看,企业又是委托人,高校是代理人,政府则是中介方。

由于大学、政府和企业三者间是不同利益主体之间的合作,因此在这种复杂的、多层次的委托代理关系中,三者具有各自不同的利益追求。为了确保三方能够在合作中实现共赢,从而实现各自利益的最大化,就要求委托方在实现自身利益最大化的同时使代理方实现其利益目标。因此,如何平衡三方在合作过程中的利益分配,如何妥善处理好各方的利益关系,就成为影响和制约三者间合作的重要因素。

(4)组织生态学理论

组织生态学是20世纪70年代以后在组织种群生态理论基础上发展起来的一种组织理论。该理论认为,组织作为生态系统的成员之一,应通过与生态系统中的其他组织建立积极的合作关系,通过组织间的相互依存与共生,使组织间关系达到相互交融、兴衰与共、和谐共处的境界,以此实现整个生态系统共同进化的目标。因此,“协同进化与共生共荣”是组织生态学的核心观点。

从组织生态学视角出发审视大学、政府和企业三者之间的关系,我们会发现,大学、政府和企业的发展由于不同的利益追求与目标正逐渐交织在一起,彼此间正在形成一种相互渗透、相互依存、相互制约、共生共荣的网络关系。大学是创新的源头,是科技成果与人才培养的基地,它们为政府和企业提供技术和智力支持;企业是市场的主体、利益的主体、风险的主体,也是科技成果转化的基地;政府是政策、环境的制定者和营造者,对大学和企业的发展行使宏观调控,提供政策扶持。在这种网络关系中,无论其中哪一个主体发展进化,都必然会推动另外两个主体的变化。大学、政府和企业在合作的过程中,不断调整自己朝共同的方向转变,为了实现共同的目标而不断进行组织创新。

2.各主体参与三者间关系的动因分析

资源的互补性是大学、政府和企业三者间关系形成的基础,而这种关系形成和发展的主要动力则来自于三方的共同需要以及各不同主体利益追求的满足。因此,可以说利益是大学、政府和企业结合的重要驱动力,也是维系三者间关系良性运转的纽带。也正是由于此,三方才能够做到优势互补、密切合作、互利互惠、共同发展。围绕着利益这一核心目标,每一参与主体又有着各自不同的、具体的利益诉求。下面,我们将对大学、政府和企业三者间关系中各参与主体具体的利益动机加以分析。

(1)大学在三者间关系中的利益分析

大学作为知识的生产和传播机构,拥有丰富的知识资源、技术资源和人才资源,具有强大的研发能力,但在另一方面,其自身发展却缺乏足够的资金支持、政策支持和将科研成果转化为现实生产力的能力。因此,大学参与三者间关系的主要利益追求体现在如下几个方面:扩大办学经费来源。随着国家教育科技政策的调整,大学获得国家纵向拨款的比重有所下降,大学自身面临着拓宽研究经费来源的挑战。而与企业进行合作,则可以通过科技成果转化、提供对外有偿服务等形式补充大学经费的不足,改善办学条件。加速科研成果转化。大学拥有雄厚的科研成果,但应用于产业的不足10%,绝大部分科研成果有待于向企业转化。然而,大学受设备条件、人力经费、政策环境的限制,科技成果转化存在着现实的困难。而企业和政府则为大学进行科研成果转化提供了试验基地、新产品孵化器以及良好的外部环境,这不仅加快了科技成果转化的速度,同时也使大学的科学研究、科技开发工作的针对性和实用性更强。带动大学内部教育教学体制的改革。学校通过与政府和企业合作,把握了社会和产业的需要,可以促进学校根据实际情况办学,符合社会发展的需要,并据此调整学科专业结构和规模,增设短缺、新兴学科和专业,从而带动整个学校教育教学体制的改革。更好地发挥大学的社会服务功能。现代化大学具有教学、科研和服务三种功能,大学与政府和企业建立合作关系是大学社会服务功能的具体体现。我国的大学肩负着为社会主义经济建设服务的重担,与企业合作为企业技术创新提供服务,与政府合作为区域经济繁荣发展提供服务。

(2)政府在三者间关系中的利益分析

政府是社会生产与生活的组织者和领导者,在三者间关系中主要起宏观指导、政策导向以及组织协调与服务的作用。政府参与三者间关系的主要动机具体表现在:整合资源,提升国家的整体创新能力。政府作为组织者和指导者参与三者间关系,可以有计划、有目标地将分散的人力、财力、物力等资源有效地整合起来,集中优势力量对与国家发展战略紧密相关的重大科技项目进行联合攻关,从而提高我国整体创新水平,增强综合国力。集中优势,促进区域经济发展。发展经济是政府的首要任务,政府不仅可以通过参与三者间关系获得优秀的创新型、知识型人才,提升区域的整体创新水平;而且还可以通过参与三者间关系调整产业结构,有目的地促进区域特色经济的发展。发挥各参与主体的特长,提高研发活动的投入产出比率。政府为了支持技术创新,往往会投入巨资来进行研究开发,可并不是所有的研究开发成果都能与实际产业相结合。为了提高研发活动的投入产出水平,建立大学、政府和企业三者间关系是一个很好的选择,它既可以充分发挥大学在知识技术方面的前沿性,又可以发挥企业与市场结合的紧密性。企业界与学术界的共同参与,既提高了研究开发的投资效率,又实现了科技与经济的完美结合。

(3)企业在三者间关系中的利益分析

企业作为一种营利性机构,以创造利润、追求经济效益最大化为目标。因此,企业参与三者间关系的主要动机是实现利润最大化,具体表现在:节约科技开发成本。目前,我国企业的研发能力普遍较弱,而研发的投入更是严重不足。越来越多的企业意识到仅凭企业自身进行新技术、新产品研发是一种不经济的行为,而通过与大学进行合作,则可以以最小的成本获得最前沿的科研成果,从而加快产品开发进程,增强自身的技术创新能力和市场竞争能力。风险共担。研发活动本身带有很大的不确定性,存在着一定的风险。因此,降低风险是企业寻求三者间合作的另一个重要动机。企业可以通过与大学、政府的合作,实现科技创新资源的互补,获得有利的政策环境支持,从而减少创新活动带来的外部不确定性。管理创新。企业通过三者间合作在获取高质量的人才、优质科技成果以及良好的外部政策支持的同时,还可以依托大学丰富的教育资源为企业培养人才,引入先进的管理理论建立和完善现代企业制度,从而带动企业管理观念的变革与创新,提高企业的生产和经营效率,增强企业持续发展的能力。

四、大学、政府和企业三者间关系研究现状

应该说,大学、政府和企业三者间关系的交互作用发展史最早可以追溯到19世纪下半期,但真正开始对三者间关系进行研究却是近几年的事情。

1.国外研究现状述评

有关大学、政府和企业三者关系的提法,首先见于日本产经联在1981年开始实施的《下一代产业基础技术研究开发制度》中,其中心内容是保证“政府、企业、大学”各方面力量相互协作和充分发挥各自的优势。自20世纪80年代末以来,大学、政府和企业三者间关系问题开始在国际社会受到国家和科技政策部门的广泛关注,学术界也随之开展了相关的研究工作。但就总体来看,这一时期的研究成果主要散见于相关的报告、文献之中,并未形成系统的理论体系,而且更多的仍关注大学和企业间关系,很少涉及政府层面。

直到1995年,这一领域的研究才开始形成体系,其标志性研究成果就是大学、政府和企业三重螺旋模式的提出。埃兹科威兹和劳德斯多夫是三螺旋创新模式理论的奠基人。他们提出的三重螺旋创新模式指的是“作为社会主要机构范围的大学—产业—政府三方积极合作与协作,每一个机构范围都努力发挥自己的作用,而同时又保持各自的独特身份;在合作中每一个机构范围都可以起其他机构范围的作用,都可以成为创新组织者”。这两位学者经过多年的研究和改进,还对大学、企业和政府三者合作关系的测度进行了研究,提出了三重螺旋体算法,即TripleHelix Algorithm(THA),为大学、企业和政府关系研究开创了定量化的模型和方法,具有里程碑意义。

《三螺旋》一书是埃兹科威兹关于三螺旋专题研究的代表著作。该书回答了三个方面的问题:(1)未来的社会创新组织机制的发展趋势;(2)知识经济条件下大学的地位与作用;(3)在区域层次上,三螺旋是怎样形成和运行的,又是怎样促进创新和促进经济与社会发展的。三螺旋创新理论一经提出便在国际学术界引起了巨大反响,受到了国际学术界的广泛关注与认可,并成为目前有关大学、政府和企业关系研究的主流模式。在埃兹科维茨和劳德斯多夫的倡导下,美国国家科学基金会、欧盟及荷兰教文科部联合召开了一系列大学、政府和企业三螺旋专题研讨会。三螺旋国际会议也为学术界和政策分析家们讨论理论与实证议题提供了一条有效的途径。

值得一提的是,随着生物技术、纳米技术的广泛应用而带来的负面的社会危害,以追求生产利益最大化为目标的大学、政府和企业三螺旋框架开始发生变化,并越来越显得无能为力了。有关第四螺旋,即将公众作为第四根轴线加入三螺旋结构以抑制单纯地追求利益最大化的论点引发了学术界的广泛争论。2002年哥本哈根召开的三螺旋结构第四届会议特别针对这一问题进行了讨论。

2.国内研究现状与不足

在我国,大学、政府和企业的关系,经常的提法是“官产学”。这一概念在1993年北京举行的首届“中外管理官产学恳谈会”上被首次提出。但在很长一段时期里,学术界有关这方面的研究主要集中在产学研领域。如徐辉的博士论文《高等教育发展的新阶段———论大学与工业的关系》对大学-工业关系作了十分深入的研究。吴坚的硕士论文运用层次分析法探讨了中国大学与产业实践结合的问题。刘力的博

士论文《产学研合作的历史比较与现状研究》集中在“产学研”关系上。2001年,胡恩华、郭秀丽在其针对“产学研”问题的对策研究中提出了“官产学研”合作的研究视角,对官产学合作中的产业界、学术界和政府的各自职能进行了相应的界定,并对以国内外市场需求为导向,企业为主体,政府、高校和科研机构为纽带的新型合作机制进行了研究。刘力也在多篇文章中分析了产学研合作在实践中存在的问题,指出了政府作为组织协调者参与产学研的必要性,认同了官产学合作的理念。

但是直到今天,研究大学、政府和企业三者关系的学者也不多见。国内学者偶有涉及大学、政府和企业三边伙伴关系研究的,也只是轻描淡写,尚未形成完善的理论体系与框架。从我们收集的文献来看,我国学者对大学、政府和企业三者关系的研究主要集中在如下两个方面:一是对大学和企业、大学和政府、企业和政府的双边关系进行研究,而其中,大多数文献又以大学和企业之间的关系研究为主(即产学研);二是对国外有关大学、政府和企业三者关系的研究成果进行介绍,对国外特别是日本、欧盟、美国等国家和地区的大学、政府和企业合作的成功经验进行归纳和总结。这方面的研究以王成军博士为代表,成果主要体现在其《三重螺旋:官产学伙伴关系研究》和《官产学三重螺旋研究———知识与选择》两本专著中。

此外,还有一些文献比较零散地对我国官产学合作的理念、必要性、合作动因以及官产学合作的运行机制、组织架构与模式等问题进行了研究,如曾国屏的《中国大学产业政府关系———一个崭露的国家创新系统》;余雅风和郑晓齐从合作创新的角度对大学—企业关系中政府的作用模式作了一定的探讨;王成军和王沛民剖析了有关“产学研”的疏忽与纰漏,给出了“官产学”的协同模式,并在三螺旋结构理论的基础上,运用大学、政府和企业的三螺旋体算法(THA)对中国大学、政府和企业关系进行了测度;王英俊、丁堃分析了官产学研型虚拟研发组织产生的动因等。但就总体来看,这些研究尚未涉及中国大学、政府和企业关系的基本问题及其症结所在,在理论深度或是现实关注层面都明显不够。

可见,与国外相对成熟的研究成果相比,我国学者对大学、政府和企业三者关系的研究还刚刚起步,还未形成一套体现我国特色、适合我国发展实际的理论体系或模型,而源自于我国学者的创新性研究则更是少之又少。但是从实践的发展来看,我国大学、政府和企业之间的合作正日趋紧密,三者结合形成的创新网络正在成为国家创新体系建设的重要力量。而在当今高新技术时代开展大学、政府和企业的合作已明显不同于过去,三者之间关系在经费支撑、专利申请、法律保障、人力配置、资源分配、利益分配、技术政策、科技成果转化等方面或层次上具有许多新的内容和特点,因而也就带来了许多新的问题,这些都需要我们加以深入的研究。

我国近现代大学与政府关系的特点

刘少雪

【摘 要】我国近代大学出现后,与政府的关系模式大体经历了三个发展阶段:从大学完全依附于政府,到希望摆脱政府的过度控制谋求独立,再到政府希望继续加强对大学的控制,反映了我国的大学办学思想从不成熟到成熟的过程。相比来说,1949年前我国大学与政府的关系比西方国家要紧密得多,这种关系一方面受长期的“政教合一”传统的影响,另一方面也与我国大学的产生与发展背景密切相关。

【关键词】 大学;政府;控制

【中图分类号】 G649.29 【文献标识码】 A 【文章编号】 1000-4203(2006)03-0084-08

大学与政府的关系问题,是近现代大学出现后各国大学和政府普遍面临的问题。大学需要获得政府的支持,特别是进入现代社会后,现代大学的科学研究对办学经费有着巨大的需求,没有政府的支持,大学很难发展。与此同时,欧洲中世纪大学产生时,就享有“学术自由”的特权,大学希望在获得政府支持的同时,能够保持其学术自由与学术自治特权不受干涉。中世纪教会或政府在赋予大学“特许状”时,通过大学的高深研究和人才培养,树立了更高的威信。进入现代社会以后,政府在为大学提供越来越昂贵的经费支持的同时,也希望能够从大学那里获得更加丰厚的回报。由此导致了大学与政府之间一直处在既相互矛盾又相互依存的关系之中:大学在获取政府支持时需要付出某种代价,而政府在介入大学事务时,亦需要对大学做出更多的承诺。寻求大学与政府的相互权利、义务与责任的平衡点,成为当今大学与政府共同关心问题。

一、我国近现代大学与政府关系的三个阶段我国近代大学出现后,与政府的关系模式大体经历了三个阶段

(一)政府对大学的完全支配时期

在新式教育制度出现前,我国长期奉行教考分离的制度———民间有办学的权利,政府通过科举考试控制民间办学的基本方向。在此前提下,中国封建社会后期,我国的民间教育机构———书院非常发达,遍布全国。19世纪末20世纪初,由于外侮炽烈,旧教育受到了异乎寻常的猛烈抨击,新式教育的举办成为挽救国家和民族危亡的希望。在旧教育没有为新教育打好基础的前提下,政府承担起了举办新教育的责任。这一时期的新式大学,各方面都是不成熟的幼体,政府对其有完全的支配权。因此,不论是从外部的制度设计,还是内部的组织机构,乃至于大学内部各类人员的聘任、选拔,都是政府行为。

政府对大学施行完全支配权,不可避免地使这一时期的大学制度设计带有明显的官僚式作风,表现在以下几个方面。

对大学的机构定位。大学是一个学术组织,但在清末第一所国立大学产生时,京师大学堂并不是一个完全的学术单位,还兼有政府机构的性质。1898年《总理衙门筹议京师大学堂章程》规定,京师大学堂具有管辖各省学堂的责任,“各省近多设立学堂,然其章程功课皆未尽善,且体例不能划一,声气不能相通。今京师既设大学堂,则各省学堂皆当归大学堂统辖,一气呵成;一切章程课程,皆当遵依次所定。”其后的《钦定京师大学堂章程》延续了上述规定:“京师大学堂主持教育,宜合通国之精神脉络而统筹之……将来全国学校事宜,请由京师大学堂将应调查各项拟定格式簿。分门罗列,颁发各处学堂,于每岁散学后,将该学堂各项情形,照格填注,通报京师大学堂。”此外,大学堂对各省的办学情况,还有“请旨严催办理”的任务。直到1905年设立学部,作为全国教育管理行政机构后,京师大学堂才从兼具学术与管理双重职能的机构中摆脱出来,成为独立的学术教育组织机构。

京师大学堂的这种职能定位,实质上是延续了封建时代太学、国子监等传统教育与管理机构的功能,说明清朝政府在从西方向中国移植近代大学制度时,并没有真正意识到近代大学制度与古代大学制度的区别。以封建方式建设和管理近代大学,成为中国近代大学教育迟迟不能走上近代化历程的最大障碍。

大学内部的组织结构方式。由于政府从准备到建立新式学堂的时间仓促,新式大学堂建立时,由于学堂的设计者对西方近代教育制度的根本宗旨缺乏了解,近现代大学的人员配备,基本沿用了政府机构的任用模式。如1898年制定的《京师大学堂章程》中设有“聘用教习例”和“设官例”,规定大学堂设总教习一名,“由特旨擢用”,级别待遇上“略如国子监、祭酒、司业之职”;汉人教习由总教习奏调,“略如翰林院五经博士国子监助教之职”,“西人为分教习者不以官论。”学堂内各级人员有严格的层级关系,如《奏定学堂章程》规定,“大学总监督受总理学务大臣之节制,总管全堂各分科大学事务,统率全学人员”;“分科大学监督……受总监督之节制”,“教务提调……以曾充正教员之最有学望者充之,受总监督节制,为分科大学监督之副”;“正教员分主各分科大学所设之专门讲席,教授学艺,指导研究,听分科监督及教务提调考察”,其他各类人员,都有明确的上下级关系,这是典型的官僚机构组织管理模式。美国学者伯顿·克拉克认为,多学科和以学术为目标的基本格局,造就了大学在组织形式上呈“松散联结”的方式。组织结构上的不同,造成了中国近代大学从建立起,就陷入官僚式的组织管理之中。

新式大学的机构定位与组织结构模式,决定了政府对近代大学的内部事务具有强大的干预力,大学从政府那里得到的只是代办权,而不是独立办学权。这一时期政府对大学具有完全的决定权,大学还没有成为一个独立机构,在性质上只是政府的一个附属机构。

(二)大学要求独立时期

随着严复、周诒春、唐文治、蔡元培、张伯苓等一批既受过传统士子教育,又接触过近现代大学教育的学者执掌大学,以及一大批欧美留学生回国后在各大学发挥越来越重要的作用,大学人对大学与政府之间的模式感到强烈不满,他们极力想改变政府过多干预大学事务的状态,实现大学的独立。郭秉文在1915年曾谈到,“现在教育行政能力全出于政府”,但政府各部门又经常“敷衍推委”,致使“毫无实效者亦不少”,对政府独揽教育行政提出了批评。1919年6月,蔡元培发表《不愿再任北京大学校长的宣言》,他说:“我绝对不能再做不自由的大学校长:思想自由是世界大学的通例”。1922年,蔡元培发表《教育独立议》,提出应使教育脱离政党和宗教的主张。1927年设立大学院制度,就是希望从根本上促进“教育官僚化”向“教育学术化”转变,以大学院作为全国学术的最高机关。应该说,这一时期的大学独立思想在国内有了进一步的发展。

实践方面,1924年北洋政府教育部公布了《国立大学条例》,规定大学设董事会,职责是“审议学校计划、预算、决算,及其他重要事项”,教育部通过参与各大学的董事会,即部派董事(由教育总长从部员中指派),介入大学的内部管理。同时,由于连续的军阀混战,教育部长经常处在更换状态,1912-1926年间,北洋政府教育部一共更换了38任教育总长和24个教育部次长。教育部长不断更换,造成政府对大学管理政策上的不连续。因此,在这段政局不稳的日子里,大学既承受了教育经费不能得到保证的困难,也得到了政府疏于管理而为大学的独立自主发展带来的空间。1946年1月,周鲠生给胡适的信中曾忆及蔡元培时代的北京大学时说:“我们在北大的时候,尽管在军阀政府之肘腋下,可是学校内部行政及教育工作完全是独立的,自由的;大学有学府的尊严,学术有不可以物质标准计度之价值,教授先生们在社会有不可侵犯之无形的权威,更有自尊心。”

这一时期我国大学所获得的“精神独立”,是以经费不能得到保障为代价,因此,这段时间我国大学并没有从精神上和制度上得到真正的独立。大学作为一种以追求无止境的学术前沿为目标的学术组织,较为宽裕的经费和充分的学术自由是其能够得到发展的基本保障。任何时候,大学都不能以失去学术自由为代价,去获得必要的经费支持。早有研究者指出,“迄至目前,一般资助大学者,尚无以赠与金钱为取得控制权之手段者”。如果大学认为其学术自由权遭到任何形式的侵害时,都“当警戒并竭力反抗”。1925-26年间东南大学发生的易长风波,是中国近代大学发展史上大学要求独立与政府希冀控制大学所发生严重冲突的典型案例。

(三)政府加强控制时期

1928年大学院制度失败后,重新成立国民政府教育部,“管理全国学术及教育行政事务”,同时由于国民党奉行训育政策,相比前一段时间来说,加强了对国立大学的监督控制。这一时期,南京国民政府公布了一系列法令法规,其中一些对规范建设中的大学体系来说是非常必要的,但也有一些则涉及到干预大学内部的学术事务,如颁布大学课程科目统一表、统一大学课程教材等,引起了大学的不满。另外,这一时期的国立大学校长,虽然没有像《国立大学条例》那样明确规定由教育总长任命,但实际上,国立大学校长的任命权已从教育部转由国民政府掌握,大学在一定程度上又成为国民政府的附属机构。特别是1930年以前,若干国立大学的校长由国民党和国民政府的高官兼任,如中央研究院院长蔡元培兼任北京大学校长(未到任)、教育部长蒋梦麟兼任浙江大学校长、铁道部长孙科兼任交通大学校长、工商次长郑洪年兼任暨南大学校长、考试院院长戴传贤兼任中山大学校长等。党国要人兼任国立大学校长,有助于国民党政府更有效地控制大学,因此,有人认为大学成为这一时期中央政府权力扩张的渠道之一。而对大学来说,这些兼职校长虽然不能专注校务,但他们的身份和地位可以为大学的发展带来有利条件;但从学术发展的角度看,政府要人兼任大学校长,一方面会影响到校务的正常开展,另一方面也很难保证大学之间的公平。因此,1930年当国民政府免去了这些要人兼任的大学校长职务后,得到了大学的普遍好评。抗战时期,国民党进一步强化了对大学的控制能力。1939年蒋介石在第三次全国教育会议上提出,“今天我们再不能附和过去误解了许久的教育独立的口号……应该使教育和军事、政治、社会、经济一切事业相贯通。”要求“教育界齐一趋向,集中目标,确确实实为实现三民主义而努力”,反对“各逞所见,各行其是”。

但是,我国大学人并没有放弃追求大学独立的理想。1936年竺可桢接任浙江大学校长前,曾向教育部长王世杰询问办学方针是采取英、美式的学术自由,还是效法德、意法西斯独裁。1937年7月,胡适继续发表关于教育独立的主张,提出三点想法:一是现任官吏不得作公私立大学校长、董事长,更不得滥用政治势力以国家公款津贴所长的学校。二是政治势力主要是党的势力不得侵入教育。三是中央应禁止无知疆吏用他的偏见干涉教育。在国民党提出各国立大学的校长必须加入国民党的要求后,清华大学梅贻琦校长在日记中写道:“余对政治无深研究,于共产主义亦无大认识,但颇怀疑;对于校局则以为应追随蔡孓民先生兼容并包之态度,以克尽学术自由之使命。昔日之所谓新旧,今日之所谓左右,其在学校应均予以自由探讨之机会,情况正同。此昔日北大之所以为北大。而将来清华之为清华,正应于此注意也。”浙江大学校长竺可桢也提出了“政党退出大学”的主张,他认为大学内部应该营造“主张培养自由研究学术的空气。所有党派退出学校,学生不准加入任何政党”,“学生对于政党信仰完全自由,但不应做政治活动”。后来,国立大学的校长虽然被迫加入国民党,思想与学术上的自由仍然是他们内心最执着的追求。

二、我国大学与政府关系特点的分析

政教合一的传统,使“中国的教育一直与政治纠缠在一起”,大学与政府的关系显得比西方国家要紧密得多,这在一定程度上成为我国现代大学与政府关系模式的基本特点。回顾我国近现代大学50年的发展历程,大学虽然从来没有享受到西方现代大学所崇尚的真正的学术自由,但她与政府之间相对融洽的关系模式,也是世界大学发展史上的一道别样的风景线。

(一)新一代欧美留学生塑造了大学与政府关系的基本模式

我国近代大学是舶来品,但我国建设大学的观念与精神,则是在经过了一个中西合璧的过程中逐渐形成的。在这一过程中,新一代(20世纪后)欧美留学生发挥了不可替代的作用。

1.促成了大学与政府关系的转变。新式大学出现后的较长时间内,由于传统教育与新式大学在性质与内容上的巨大差异,使得传统的教育界根本无法介入新式大学的建设,政府成为主导新式大学建设与发展的惟一力量,大学不可避免地成为政府的附属机构。进入20世纪20年代后,一批“人数甚少但颇有能量”的欧美留学知识分子回国,开始在新式大学及教育行政部门担任领导职务,中国大学政府附属机关的状况才得以逐渐改变。

新一代欧美留学生同所有在国外学习过的人一样,思想观念中留有双重文化的痕迹。他们既受过西方现代知识与现代文明的熏染,也受到中国传统思想的长期浸染。当他们有能力对中国现代大学制度的建设与发展施加影响时,以中国知识分子能够接受的方式,促使西方现代大学的制度、标准和理念在中国尽快建立,就成为他们的本能选择。正是在这样的情景下,他们促成了清华学堂改为大学、在大学内普遍建立教授治校制度和实施通才教育,加速了中国大学的现代化转变过程;也正是由于他们的努力,大学与政府之间的关系模式开始改变,强调大学应该从政府附属机关的情况下解放出来。有学者指出:“大学为最高学术机关,应有校政自治、学术自由的精神。政府对大学的管辖,应有其限度。”傅斯年曾多次讲过,教育如无相当的独立,是办不好的。经过这一代留学生的努力,20世纪30年代后,政府虽然通过多种措施加强了对大学的控制,但以留学生为主体的我国大学人仍成功地创造了较为自主的和多样化的现代高等教育体系,学术自由、学术自治与大学独立的观念和精神,也正是从这一时期开始在我国有了生存的土壤。可以说,因为有了大批留学生的加入,我国大学教育的现代化进程将不可避免,我国大学追求自主与自由的精神也将不可避免。

2.塑造了大学与政府关系的基本模式。

欧美留学生回国后,凭借他们精深的学识和“先天下之忧而忧,后天下之乐而乐”的知识分子社会良知,在参与改造中国现代大学教育的同时,也积极参与了中国社会与政治的改造。20世纪20年代到40年代,部分知识分子的学术身份与政治身份不断转换,一大批有名望的知识分子,或早或晚出任过政府要职,他们的身份在大学教授、国立大学校长与政府部长、次长、委员中轮换,如蔡元培、蒋梦麟、朱家骅、顾毓秀、任鸿隽、章士钊、周诒春、罗家伦、胡适等等。这些知识分子在担任政府职务时,依然关注大学的各项事务;同时,在担任教职时,也不放弃对政府事务的批评。这些知识分子既不是职业教育家,也不是职业政治家,教育与政治,对他们来说,是相互兼职的。

精英知识分子频繁穿梭于大学与政府之间,成为连接我国大学与政府关系的纽带。相比其他国家的大学与政府的关系模式来说,这是一种富有中国传统文化特征的教育-政治密切联系的新模式。20世纪20年代到40年代间,中国精英知识分子即使在出任政府要职时,也是以知识分子的身份出现的,担任公职并没有割断他们与大学之间的联系。对他们来说,进退之间都富有中国知识分子传统上“居庙堂之高则忧其民,处江湖之远则忧其君”的社会责任意识。精英知识分子进入政府,造就了中国现代大学与政府之间异常密切的联系:一方面,在这些知识分子担任大学校长、教授时,他们积极地要求大学应该独立于政府;另一方面,当他们亲自介入到政府活动时,也在努力寻求更加有效地对大学施加影响的途径。这种既传统又现代的矛盾关系模式,使“大学应该远离政府”只能成为一种理想,无论是大学还是政府都无法使中国精英知识分子远离中国的政治。

(二)长期的经费不足影响了大学与政府关系的构架

由于民间办教育的传统,在长期的封建社会里,中央及地方各级政府对教育经费的承担数量一直是比较有限的。如1904年《东方杂志》刊出的《光绪二十九年部库进出款总数及细数清单》中,列出户部出款的十个项目中,甚至没有教育专项,只在“经费”项下列有八旗学堂经费、礼部会试经费、国子监学生膏火银,“驿站”项下列有考官路费等细目。地方政府与民间承担了教育经费的大多数。新式大学制度建立后,从办学方式上,改零星办理为集中办理;在管理模式上,改松散为有序;在教育内容上,改以古典人文教育为主为以近现代科学教育为主;在教师聘用上,改以落第士子为主为以受过新式大学教育的中外高级专家为主;在办学地点上,改以乡间小城为主为以省城以上之大城市为主……有了这样一些转变后,较于古代书院,新式大学教育的办学成本大大增加。办理大学教育的责任不可避免地从民间和地方向中央政府转移。

1.教育经费来源渠道不明确。

新式大学制度确立后,中央政府一定程度上已经意识到其在办理新式大学教育中的责任,但尚未从制度上明确教育经费的基本来源。新式大学建立初期,大学数量少,经费拨付以个案方式处理。如京师大学堂筹建时,总理各国事务衙门提出,大学堂的开办费35万两,常年费18万两,“伏乞饬下户部,即速拨专款,俾得兴办,所有常年经费,亦预先指定,庶免延误。”其后,主办新式教育的大吏张之洞、袁世凯提出,“大抵高等教育之责,国家任之”。应该说,这一时期国家负担包括大学在内的高等教育经费的认识较为一致,但相应的经费拨付制度却没有随之建立,各大学的经费来源有较大不同。除了京师大学堂的经费直接由户部拨付外,京外各大学堂、高等学堂的经费主要由地方政府代为筹措,如北洋大学堂的经费来源为:开办费动用自光绪十九年起至光绪二十一年四月止米麦捐存银八千余两;经常费则依靠以下四项:(1)天津米麦进口每石收银五厘,(2)开平煤税每年一万五千两,(3)电报局每年捐交英银二万元,(4)招商局每年捐交规银二万两。1902年以后,又在“批解司库专款存储”项下增加每月四千两。

中华民国成立后,高等教育向更加有序的方向发展,同时也要求这一时期的教育经费从制度上加以保障。1913年财政部公布《国家税与地方税法草案》和《国家费地方费目标准案》,确定以国家、地方政费标准作为编订预算的根据,国家教育费的费目为“专门教育费”,仅限于支出教育部直辖之机关、国立专门以上学校的费用,省立学校之费用则不属于中央教育费用。教育经费有了一个基本的来源渠道。

中央与地方分别负担教育经费的方案,并没有真正实施。特别是20世纪20年代以后,由于政局动荡,军费开支挤占了大学经费,若干大学因为经费而陷入僵局。如1921年武昌高师200多名学生到北京请愿、1921年北京国立专科以上学校的职员罢课、1926年北京八所大专院校的校长集体提出辞职等。在此情景下,教育界提出了“教育经费独立”的口号。经过数年争取,1927年12月,南京国民政府委员会同意了大学院院长蔡元培和考试院院长孙科联名提出的《教育经费独立案》,“嗣后各省学校专款及各种教育附税,及一切教育收入,永远悉数拨归教育机关保管,实行教育会计独立制度;不准丝毫拖欠,或擅自挪用,一律解存大学院……克日切实施行”。1930年,国民党第三次代表大会申明国家应设有与一般政费分离的独立教育基金,1931年通过的《中华民国训政时期约法》规定,“中央及地方应宽筹教育必需之经费,其依法独立之经费并予以保障”。在教育界的积极争取下,国民党南京政府的中央财政预算体系中,增加了“教育费”科目。从这一时期起,教育经费的来源渠道从制度上得到了明确,教育经费独立有了基本保障。

2.大学经费来源渠道过于集中。

封建社会,民间兴办教育的意识较为浓厚,如刘伯骥在《广东书院制度》中指出,广东书院经费来源种类可分为38项,依次为:有田租收入的书院171所,有官捐收入的76所,有绅捐收入的29所,有拨公款的25所,有充公款的14所。有些经费的性质比较模糊,从可判断的经费性质来说,私款捐助的数量多于公款支持的数量。新式教育兴起后,民间办学的热情骤然下降,中央与地方的财政支持成为国公立大学最主要的经费来源,具体见表1。

国公立大学过于依赖国家财政的状况,不利于我国大学的发展,“中央政府沿用前清政权的惯例,常指定用省税岁入的某些部分支持省内国立大学。不论何种原因,一旦省财政陷入混乱,支付分配给大学的经费会变得极不可靠。”当时中央教育经费几乎年年不能全额拨付(具体见表2),各国公立大学经常因此而陷入困境。

经费来源方式的过度集中以及总额不足状况,给大学发展带来了很大压力,不少大学为缓解自身压力,经常动用非常规途径游说政府高级官员,如大学校长经常需要与政府官员进行个别沟通,以获得大学发展必需的资源。竺可桢出任浙江大学校长时,曾把“财政须源源接济”作为出任的条件之一提出来;而经过萨本栋校长的一再争取,厦门大学在改为国立的第二年,教育部又为厦门大学增拨了3万元作为校舍建设专款。在总额不足的情况下,不同大学在经费拨款上的巨大差别,使大学与政府的关系变得更加复杂。如1940年,教育部下达给厦门大学的年度经常费为25.8万元,而该年度国立中央大学的经常费为138万、西南联大为143万、武汉大学为72.8万、浙江大学为73.8万、四川大学为60万,就连仅设师范一科7系的国立师范学院的年度经费也达29.4万元。经费拨款的巨大差别,对大学与政府的关系形成了新的压力。

(三)政府在构筑与大学的关系框架中起主导作用

1.大学特权是被赋予的。

在世界大学发展史上,中世纪是处理大学与政府关系中大学最占据主动性的一段时间。因为当时的宗教势力与封建王权正处于激烈斗争阶段,大学的支持,对他们中的任何一方都很重要。大学在这种背景下获得了包括“学术自由”在内的系列特权。随着封建国家的建立,及现代资本主义的发展,政府可以通过给予大学提供更多的经费和更重要的社会地位,使大学在满足社会需要的同时实现自身的发展,其中最重要的表现是大学的数量、类型和对社会的贡献等都有了很大发展。但与中世纪大学不同的是,这一时期的大学失去了与政府关系模式构架中的主导位置。因此,工业化之后的大学,获得了更多的社会认可,甚至从社会的边缘走向社会的中心,“就象战争意义太重大,不能完全交给将军们决定一样,高等教育也相当重要,不能完全留给教授们决定”。大学在显示越来越重大的社会意义的同时,开始面对越来越多非学术势力侵蚀的危险。

在大学与政府关系模式的构建过程中,政府是一国的权力机构,而大学则只是“一个自由和独立的知识分子的社团”,追求高深学问和训练高级人才是大学的核心价值。虽然学术自由和大学独立是大学追求核心价值的基本保证,但大学的核心价值是否是大学所依存政权与社会的最需要,或者核心价值是否能够带来大学最需要的独立和自由之保障,不仅支持它的政权与社会难以保证,就连大学自身也并不总是有把握。从这个角度说,学术自由和相对独立不是大学的内在本质,而只是国家和政权的“赐予”。当然,“赐予”本身意味着也可以“剥夺”,16世纪的“亨利八世真是让大学尝尽了苦头。1535年克伦威尔禁止学习教规法,一举摧毁了大学当时最大的研究生水平的学科。以前也曾有人提出要停办牛津和剑桥……幸而国王亲自加以干涉拯救了它们……”。“赐予”的权利不是永恒的。在这种情况下,大学要想获得政府的支持,就必须以某种代价来换取,大学在处理与政府关系构架中的被动地位,正源于此。

与欧洲近现代大学不同,我国现代大学没有传统可承的学术自由和大学独立的特权。中国近现代大学的建立和制度设计从一开始就被认为是政府的责任。在建设完成之后,政府天然地拥有了继续控制大学发展目标与发展方向的欲望。20年代政府官员纷纷兼任国立大学校长的现象,充分证明了这一点。由于《大学组织法》的出台,官员兼任大学校长的做法得到了纠正。但到了1943年,国民党中政会主席、行政院院长蒋介石又亲自兼任了国立中央大学的校长。此前,中央大学的师生们曾经拒绝了数位政府任命的校长,但对蒋介石的兼任,中大师生客观上表示了认可。这并不是由于蒋介石拥有了担当大学校长的学识与风度,而只是说明了中央大学作为一所国立大学,很难违背政府最高领导的意图。

2.在“入世”与“出世”之间游离的我国大学。

从柏拉图的Academy和亚里士多德的Lyceum开始,西方大学就是社会“精神贵族”的代表,直到中世纪,大学仍被称为社会的“象牙塔”。也就是说,在走进社会中心之前,大学是一个超然于现实社会的组织机构。正因为大学与社会之间有着一个可以保证大学“冷静思考的距离”,才使大学在千百年中有着批判社会和引领社会的独特的精神魅力。从这个意义上说,西方大学是“出世”的。

与西方古老的大学传统相比,我国古代大学具有强烈的“入世”色彩。在我国传统教育机构的设置中,无论是官办机构还是民办机构,都承担着为国家培养各级官员的任务。西周的辟雍、泮宫,是官办大学,它们承担的就是培养上自天子下至大夫的高级执政者和政务官员;隋唐以后大量的民间书院,培养人才的可能不是直接对应各级官员,但这些人才通过科举制度致仕后,同样承担着管理和治理国家的责任。因此,在“修身、齐家、治国、平天下”的儒家思想影响下,包括大学在内的各级教育,都与现实的社会政治密切联系在一起。

西方近代大学模式之能够进入中国,其根本目的不在于引进一个与现实社会有一定距离的精神家园,而是为了解决中国现实社会所遇到的种种困难和危机。洋务派的领袖康有为曾在上光绪皇帝的《请开学校折》中,首先引用了德国前首相俾士麦“我之胜法,在学生而不在兵”的名言,然后对甲午战争中中国的失败原因进行了这样的剖析:“近者日本胜我,亦非其将相兵士能胜我也,其国遍设各学,才艺足用,实能胜我也。吾国任举一政一艺,无人通之。盖先未尝教养以作成之,天下岂有石田而能庆多稼者哉?今其害大见矣,不可不亟设学以育成之矣。”近代新式大学在我国的建立,不是出于知识分子自发的社团需要,也不是学生自身的学习要求,而是外力压迫下的民族自救举措之一。

但在近代大学的建立和发展过程中,我国大学人也在积极争取西方大学所拥有的学术自由、学术自治以及教育独立等特权。因为他们知道,没有这些“特权”,中国的近现代大学将缺少发展的灵魂,既无法实现我国大学的学术独立,更无法回报国家和民族的需要。1947年8月,胡适向蒋介石提出了“十年高等教育发展计划”,胡适认为,“中国的高等教育应该有一个自觉的十年计划,其目的是要在十年之中建立起中国学术独立的基础。”并提出中国“学术独立”的四个条件:一是国内大学可以充分担负世界学术的基本训练,二是国内有设备和师资供学术人才做专门的科学研究,三是有适宜的人才和研究机构帮助解决本国需要解决的各种问题,四是本国的学术与研究机关可和他国合作推进世界学术进步。为此,他提出,“中国此时应该有一个大学教育的十年计划,在十年之内,集中国家的最大力量,培植五个到十个成绩最好的大学,使他们尽力发展他们的研究工作,使他们成为第一流的学术中心,使他们成为国家学术独立的根据地。”十年计划的实施可分为两个阶段,在第一个五年里,挑选五所大学,用最大的力量培植他们,使他们在短期内发展成为现代学术的重要中心;在第二个五年,除继续培植前期五个大学外,再挑选五所大学,用同样的方法培植他们。在这十年内,国内将不再添设其他国立大学和独立学院。胡适的这一提法,并不仅仅是(或主要是)为了追求和探求真理,为世界学术发展做贡献,更实质性的是为了中国社会和中华民族的富强。这种做法固然不符合西方大学的真谛,但却凝结了我国大学人利用大学现代化这一舞台,服务于国家和民族独立的拳拳之情。

我国大学之建立和发展的背景,以及中国大学人在入世与出世之间的游离状态,使中国近代大学既不能也不愿独立于政府之外,从这个意义上,可以说,中国近现代大学并没有完全切断与中国教育传统的血脉联系,新一代的我国大学人与他们呕心沥血建立起来的大学一起,自觉背负起了中华民族的前途命运。

我国大学的近现代化过程中,大学与政府的关系并没有形成一个固定不变的关系模式。凭着对西方现代大学制度的感性体验和理性思索,以及对中国传统与现实的继承与改变,我国大学在与政府关系的不断变化中,探索出一个以符合中国传统观念为基调的发展模式。与西方近现代大学与政府的关系模式相比,这个关系模式更好地协调了大学与政府、社会之间的矛盾,使中国能够在一个较短的时间内,得到非常大的发展。但不可讳言,在这种关系模式的构建过程中,大学的精神追求和自身价值也受到了削弱,使原本就离中国学术传统非常遥远的探求真理之追求,没有在我国大学中真正扎根生芽。

由“国家控制的模式”向“国家监督的模式”转变——大学与政府关系发展的基本走向

胡建华

【摘 要】国外有学者在分析大学与政府的关系、特别是政府对大学的影响时,归纳出这样两种模式∶即“国家控制的模式”和“国家监督的模式”。20世纪80年代以来,随着市场经济体制的逐步建立和高等教育体制改革的不断深入,我国大学与政府的关系也发生了某些重要的变化,从一定意义上讲,正在由“国家控制的模式”向“国家监督的模式”转变。但是,由于市场尚处于发展与完善的过程之中,人们在大学与政府关系问题上长期形成的思维定式以及制度惯性仍在发挥着作用,因此在模式转变过程中政府如何发挥作用、高校如何自主办学,这无论在理论上还是实践中都还没有得到很好的解决。

【关键词】 大学;政府;国家控制的模式;国家监督的模式

【中图分类号】 G646·4  【文献标识码】 A  【文章编号】 1672-0059(2003)06-0003-04

大学与政府,这是自中世纪大学产生以来人们在大学办学实践中经常遇到的一对矛盾关系。“从大约800年前的波隆那大学和巴黎大学起,欧洲的高等教育就面临着受国家和教会控制的问题。随着民族国家在过去几个世纪中的逐渐强大,它已成了占统治地位的机构,在今天世界上的大部分地区,高等教育都已成为国家政府中的一个重要组成部分,受到了立法、行政和司法三个部门性质的制约,并且受到了各国政府实施其政治权力的影响。”国外有学者在分析大学与政府的关系、特别是政府对大学的影响时,归纳出这样两种模式∶即“国家控制的模式”和“国家监督的模式”。所谓“国家控制的模式”是指,“政府试图控制高等教育系统的动力的一切方面∶入学机会、课程学位要求、考试制度、教学人员的聘任和报酬,等等”。“国家监督的模式”则指,“国家所施加的影响是微弱的,很多有关诸如课程、学位、人员的吸收和财政的基本决策都留给院校自己。国家提出高等教育运作的宽阔的参数,但是有关使命和目标的基本决策乃是系统及其各院校的职权”。具体到某一国家,在大学与政府的关系上属于哪一种模式,这主要取决于该国的政治体制和高等教育的传统。不过,对高等教育系统采取“远距离驾驭”正在成为近年来政府与大学关系发展的一个趋势,即政府“为高等教育的发展提出宽阔的参数,而把大部分细节和创始工作留给各院校”。

一、模式的转变

在我国,自新中国成立以来大学与政府的关系以20世纪80年代为分界线,呈现出前后两种不同的状态。建国之后不久,在计划经济体制的背景下,以前苏联模式为蓝本形成了政府高度集中管理的高等教育体制。在这一体制内,大学与政府之间是一种单向的“线性关系”(政府→大学)。这种单向的线性关系集中表现在大学的一切主要的办学活动是在政府的直接领导下进行的。诚如20世纪60年代初制定的《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》所规定的那样,大学的“专业的设置、变更和取消,必须经过教育部批准。……学校必须按照教育部制订或者批准的教学方案、教学计划组织教学工作。……专业设置、教学方案、教学计划、教学大纲和教材要求稳定,不得轻易变动。课程和学科体系的重大改变,必须经过教育部批准。”这种大学与政府的关系状态,如果按照上述国外学者的分类,应属于典型的“国家控制的模式”。

20世纪80年代之后,在“改革、开放”政策的指引下展开的计划经济体制向市场经济体制的转变引发了社会各个领域的全面而深刻的变革,教育也不例外。在高等教育体制的改革中,扩大高校办学自主权是一项重要内容。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出∶“当前高等教育体制改革的关键,就是改变政府对高等学校统得过多的管理体制,在国家统一的教育方针和计划的指导下,扩大高等学校的办学自主权,加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系,使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”在10多年的改革实践之基础上制定的《中华人民共和国高等教育法》将高校在调节系科招生比例、设置和调整学科与专业;制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动;开展科学研究、技术开发和社会服务;开展与境外大学之间的科学技术文化交流与合作;确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备;对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产的管理和使用等方面的自主权明确地规定在法律条款中。

在这样一种改革的背景下,大学与政府的关系正在发生着某些重要的变化。大学与政府的“线性关系图式”被打破了,市场作为一个新的要素加入进来,从而形成了大学、市场与政府之间的多向“三角关系”。在这多向“三角关系”中,大学的活动不仅受政府指导,而且还被市场所调节;政府在指导大学时也必须考虑市场的因素。从一定意义上讲,大学与政府的关系模式正在由“国家控制的模式”向“国家监督的模式”转变。

二、影响模式转变的因素

20世纪80年代以来所发生的大学与政府关系模式的转变是建立在如下一些变化的基础之上的,或者说以下一些因素是模式转变的前提条件。

首先,市场经济的改革促使高等教育观念的转变,进而推动政府制定适应市场经济发展的高等教育政策、法规。这些高等教育政策、法规就成为大学与政府关系模式转变的基本依据。在大学“已成为经济发展和国家生存绝对不可缺少的事物”、成为社会的“轴心机构”的现代社会,政府愈来愈关心高等教育的发展在国家与社会发展中的作用,愈来愈要求高等教育与社会经济发展相适应,愈来愈倾向于通过立法、行政、经费资助等手段来影响高等教育改革与发展的方向,因而在现代大学的发展与改革中政府制定的政策、法规发挥着愈来愈重要的影响作用。这种影响作用在集权式的高等教育管理体制(我国应属于此类型)中显现得尤为突出。当计划经济体制向市场经济体制转变之后,人们逐渐认识到计划经济体制下政府的大包大揽方式已不能很好地维持高等教育系统的运转,甚至会成为高等教育继续发展的障碍,解决的惟一方法是下放权力,让大学具有更多的办学自主权,使它们能独立地面向市场。基于这样一种认识,政府才制定了一系列有关扩大高校办学自主权的政策,并最终在1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》中明确规定了高校在诸多方面的自主权(《高等教育法》第32条至38条)。应该说,《高等教育法》中关于高校自主权的明文规定是在市场经济条件下实现大学与政府关系模式转变之最重要的法律依据。

其次,在市场经济条件下,高校经费来源的多样化成为大学与政府关系模式转变的经济基础。《高等教育法》第60条规定∶“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制,使高等教育事业的发展同经济、社会发展的水平相适应。”这一规定是在总结自20世纪80年代以来我国高等教育改革的成果之基础上对高等教育经费筹措体制的明确表述。有关统计表明,近年来虽然政府对于高等教育的投入在不断增长,但是政府的财政性拨款在普通高等教育经费中的比例却呈下降的趋势。例如,1993年至1996年政府对于普通高等教育的财政预算内年拨款分别为138.8亿、160.7亿、182.4亿、210.7亿元人民币;而同期政府的财政性经费占普通高等教育总经费的比例分别为83.25%、73.26%、70.87%、70.03%。随着近年来高校学费标准的提高(1996年高校平均学费为2000元,2002年教育部下发的《关于调整普通高校学费标准的通知》表明,一般专业一般高校学生学费的上限为每年4200元;经教育主管部门批准的重点高校的上限为5000元;理工科专业一般高校的上限为4600元,重点高校的上限为5500元;外语、医科类专业一般高校的上限为5000元,重点高校的上限为6000元。)和高校在社会服务等方面的收入的增长,政府的财政性经费占高等教育总经费的比例则进一步下降。2001年财政性经费占高等教育总经费的比例已降至52.6%,包括学费在内的高校筹措的经费在高等教育总经费中的比例则上升到47.4%。普通高等教育经费来源构成的这一变化(即政府拨款所占比例的降低和民间资金所占比例的升高)既构成了大学与政府关系模式转变之基础,其本身又是大学办学自主权扩大的一个主要方面。

三、模式转变中的问题

虽然我们在此借用了“国家控制的模式”与“国家监督的模式”这样一组概念,并认为我国大学与政府的关系模式正在由“国家控制的模式”向“国家监督的模式”转变,但是必须清楚地认识到,这种模式转变正在进行过程中,在大学与政府的关系中尚存在着许多界限不清、充满矛盾冲突的问题。在我国,大学与政府关系模式由“国家控制的模式”向“国家监督的模式”转变之根本标志应是建立政府宏观管理、高校面向社会自主办学的体制。而从现实来看,建立这样一个体制还需要经过较长的改革与发展过程,高校的办学自主权在许多方面还没有达到法律所规定的范围与程度。2000年曾有研究者就高等教育体制改革问题对若干所高校的200余位大学教授、副教授做了问卷调查。调查显示,关于目前高校的自主程度,超过50%的被调查者认为高校比较自主的只有“教师聘用”(54.7%)一项,其余七项被调查者的多数均认为高校不太自主,这些项目是“招生”(69.5%)、“专业调整”(65.5%)、“机构设置”(64.5%)、“经费使用”(56.7%)、“职称评定”(54.7%)、“收入分配”(52.7%)、“干部任免”(51.8%)。这项调查虽然只是部分高校教师的主观印象与认识,但是依据人们的主观认识是客观事物的反映这一原理,这项调查还是从一个侧面说明了在高校办学自主权方面存在的问题。现实确实如此。例如,《高等教育法》第34条规定∶“高等学校根据教学需要,自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动。”虽然法律的这一规定赋予了高校在组织、实施教学活动方面的充分的自主权,但是众所周知,来自于政府教育行政部门的直接或间接干预学校教学活动的行政命令、指挥等仍然不少。又如,高校隶属关系的客观存在使得政府教育行政部门自然而然地把高校看作为当然的直接管辖的下属机构,这一计划经济体制下大学与政府关系的基本状态并没有发生什么实质性的改变。高校内部的组织机构仍然套用着政府规定的行政级别(而企业已经废除了行政级别制度),而且这种高校内部组织机构特别是大学校长的行政级别特征在最近得到了进一步的强化。

由于市场尚处于发展与完善的过程之中,人们在大学与政府关系问题上长期形成的思维定式以及制度惯性仍在发挥着作用,因此在模式转变过程中政府如何发挥作用、高校如何自主办学,这无论在理论上还是实践中都还没有得到很好解决。特别是在长时期的政府高度集中管理体制下形成的观念、行为模式仍然对现时政府部门处理大学与政府关系产生着影响,而如果政府行政部门不对集中管理体制下形成的观念、行为模式做很大的改变的话,法律所赋予高校的办学自主权就不能落实在实践中。那么,什么是政府的高度集中管理体制下的观念和行为模式呢?就其主要来说,一是没有制约与限制的权力,二是政府对于高校办学与教育过程事无巨细的直接参与和领导。所谓没有制约与限制的权力,是指政府对高校的领导与管理权限没有由法律所规定下来的明确的界限,同时政府在行使这些权限时也没有必要的监督与制约。这种情况在政府高度集中管理的体制内或许习以为常,但是在高校的自主权被明确规定在法律条文中,在高校必须面对市场自主办学的今天就不得不加以改变了。如何处理政府行政部门监管与高校自主办学之间的矛盾,真正实现由“国家控制的模式”向“国家监督的模式”的转变,这将成为我国高等教育进一步发展和高等教育体制创新所必须解决的一大难题。

大学教师专业发展的途径探析———基于教学的视角

马龙海

【摘 要】目前,教师专业发展正日益成为我国高校教师教育改革的重要取向。要实现教师专业发展需要教师自身的不懈努力,同时,高校内部的政策、体制、机制等方面的保障作用尤为重要。具体而言,高校可以通过以下途径在教师专业发展中发挥作用:健全教师专业发展组织机构,完善教师岗前培训制度,推行导师制和助教制的融合,促进教师之间的交流与合作,建立教师企业、政府机构挂职调研制度,形成有效的教师评价制度。

【关键词】 大学教师;专业发展;途径

一、大学教师专业发展的内涵

教师专业发展亦称教师发展。 对大学教师专业发展内涵的理解,学界并没有统一的定义。在美国大学教师发展的历程中,有很多学者对大学教师专业发展的涵义进行了界定,其中颇具权威性的是 1991年美国教育联合会(NEA)做出的界定:教师发展基本围绕着四个目的,即个人发展、专业发展、教学发展和组织发展。专业发展包括促进个人成长,获得或提高与专业工作相关的知识、技能与意识。教学发展包括学习材料的准备、教学模式与课程计划的更新。组织发展集中于营造有效的组织氛围,促使教师采用新的教学实践。个人发展包括采取整体计划, 提高教师人际交往能力, 维护健康,进行职业规划。

台湾学者陈碧祥认为,大学教师专业发展是大学教师从事教学、研究及服务工作时,经由独立、合作、正式及非正式等进修、研究活动,引导自我反省与理解,增进教学、研究及服务等专业知识与精神,主要目的在于促进个人自我实现,提升学校学术文化,达成学校教育目标,从而提升整体教育质量。大学教师专业内涵包括:教学、 研究和社会服务的专业知识与精神。教学专业能力与知识包括:教育理念与精神、课程能力、教学能力、学科知识、教学知识、评价知识、学习如何教学的知识。研究专业能力与知识包括:学术研究理念与精神,学术研究能力,学科专业知识,发表、欣赏及批判能力。社会服务专业能力与知识包括:服务理念与精神、社会文化特性与知识、社会批判理念与精神。

潘懋元教授认为: 高校教师发展可以是所有在职大学教师,通过各种途径、方式的理论学习和实践,使自己各方面的水平持续提高,不断完善。大学教师发展,应当包含三个方面的内涵:(1)学术水平———基础理论、学科理论、跨学科的知识面;(2)教师职业知识、技能———教育知识和教学能力;(3)师德———学术道德、教师职业道德。

从以上有关教师专业发展的定义,我们可以看出教师专业发展是教师不断成长和发展的过程,它促使教师与时俱进、不断更新,在促进学生成长的同时实现自身的提高,在教学和学术上有所建树。同时,我们必须认识到,对于不同类型的高等学校,教师专业发展的内涵是有所差异的,这和不同类型高等学校的功能和定位的不同密切相关。因此,对大学教师专业发展内涵的理解要在特定的语境中进行具体分析。笔者以教学为视角,探讨高校在推动教师专业发展上应采取的行动。

二、教师专业发展的途径

(一)健全教师专业发展组织机构

大学教师专业发展是一种终身的、持续的过程,这一过程的顺利实施,有赖于一定的组织机构。纵观发达国家,不少大学教师的发展都是依靠院校组织。如,剑桥大学的大学教师专业发展是由教职员发展中心计划和开展的。该中心为各系所有教职员量身定做了超过 350 门的课程。荷兰的莱顿大学独立设置了教师教育机构,该机构独立于莱顿大学行政体系以及各院系,由各个院系的负责人所组成。它与各个院系都有专门的联络员,通过开设短期课程、开展学生对教学的评估、跨学科联合课程以及建立质量保障体系和计算机辅助教学技术的应用,促进大学教师的专业发展。此外,该校教师教育研究机构还进行高等教育领域相关问题的研究,以促进大学教师的知识更新和视野拓展。

相比之下,目前在我国高校还没有真正意义上的教师专业发展组织,一些高校对教师专业发展的重要性认识欠缺,所给予的支持和服务不够,致使教师专业发展无法得到保障。因此,我国高校要将教师专业发展作为一个重要议题纳入到学校发展的战略中来, 充分重视组织在大学教师专业发展中的作用。一是赋予现有教师管理机构部门新的职能,将高校教师专业发展纳入教师管理部门的重要职能范围;二是成立院校层面的专门机构,由相关专家负责管理,集中负责管理本校的教师发展事务,设计适合本校教师特点和培养目标的发展项目,指导教师合理确定发展计划。这些组织既具有支持教学的任务,也为高校教师提供科研支持,同时也促进了大学各部门之间、教师之间、教师与学生之间的合作。

(二)完善教师岗前培训制度

大学教师岗前培训是新教师专业发展的一个重要环节。新教师大多刚从学校毕业,虽然具有较丰富的理论知识,但他们缺乏实践经验,教学技能的掌握不够娴熟,对师德的自觉性准备更不充分,离真正意义上的教师还有一定的距离。因此,对他们进行岗前培训很有必要。岗前培训是高校青年教师走上教师岗位之前所做的思想上、技术上的准备,是一种围绕着如何做一名合格的大学教师所进行的思想教育,并带有浓厚的职业启蒙特点的一种特殊的培训方式。

目前,我国大学教师岗前培训多是教育行政部门主管,这种培训重形式,为“证书”而“证书”,采用的多是集中授课、统一管理的方式;培训的内容单一、方法简单,主要是教育学和心理学;强调理论讲授,忽视基本教学技能的训练;重专业知识,轻教师素养。这在一定程度上使得我国大学教师岗前培训难以满足教师专业发展的需要,成效甚微。

针对这种状况, 我国高校的教师岗前培训需要进一步改进培训内容和培训方法,加强培训的针对性。 首先,培训内容要全面化。除了高等教育法规、高等教育学、高等教育心理学和高校教师职业道德这 4 门教育理论课程外,还应开设教学方法论、课程论、计算机基础知识以及文学修养等课程,使新教师在教育理论、教学方法、科学和人文的综合素质等多方面全面提高。其次,培训形式要多样化。可以采取多种教学形式,如分组讨论、实地观摩教学、模拟练习等多种途径,促进新教师提高教学技能、改善教学方法。针对重理论、轻实践的倾向,应给教师更多的实践锻炼机会,让教师在实践中学习和掌握理论并不断提高自己。此外,应改变教育行政主导的岗前培训制度,发挥行业学会、协会或专业委员会的主体作用,实行培训授权制度,教育行政部门主要行使监督、指导、评价的职能。以此,理顺大学教师岗前培训的运行机制,各负其责、各尽所能。

(三)推行导师制和助教制“二制”合一

大学教师专业发展的历史经验表明, 实行新任教师导师制和助教制是不断提升新教师教育教学能力的重要途径。 近些年,由于我国高等教育规模的不断扩大, 高校教师资源短缺,在职教师工作量加重,许多高校导师制和助教制有名无实,一些大学要么侧重实施导师制放弃了助教制,要么实行助教制忽视了导师制。实际上,“导”和“助”是互为一体的两个方面,相互作用、相互促进,两者角色不同,目的一致。从教师专业发展的内涵出发,将导师制与助教制融为一体,“二制”合一,对于教师的专业发展具有积极的实践意义。

高校首先应在教师管理制度方面明确导师制和助教制的职责界限,使两者在责任、义务、范围、考核等方面有机融合,避免两套制度的冲突,并降低管理成本。在形成制度化的前提下,应充分挖掘资源,发挥院系作用,整合专业教师力量,为每一位新教师选择具有丰富教学经验的教师或返聘从事教育工作多年、深受广大师生尊敬的退休教师担任专业指导教师。指导教师要根据学科发展要求,制订具体的培养指导计划,对新教师的教学工作、科研工作、品德修养等方面进行全面指导。新教师同时成为“导师”的“助教”,通过协助教学,参与导师的教学活动,学习先进的教学方法,积累教学经验,提升教学水平。为确保导师制和助教制能够真正落到实处,有必要建立相应的监督与评价制度,可通过填写期末考评量表、定期检查座谈会记录、听课记录等方式进行考核评估,避免有章不循或流于形式。

(四)促进教师之间的交流与合作

长期以来, 很多人认为教师的专业发展是教师自身的事情,教师之间长期处于一种松散的状态。其实,教师必须意识到,在知识激增、更新速度不断加快的今天,由于个人思维的局限性及模式化倾向,其获取的知识必然十分有限。对此,大学组织应努力营造互信互谅、团结协作的氛围,鼓励教师之间的互助学习,打破教师自我封闭的藩篱,鼓励教师之间展开对话,取长补短,从而实现教师的共同发展。

1. 组织各种研讨会。 学校或院系组织应经常组织教师开展研讨会,针对教学中出现的问题进行讨论,从而能够有针对性地解决问题。这也是美国高校在教师专业发展中最常用的一种方法,在美国称之为教师发展工作坊(workshop)。在研讨活动中,参加者可以将教学中的困惑、问题或者新技巧等展现出来,引发其他教师的思考、讨论。研讨的内容可以集中教育过程中可能面临的普遍性问题,也可以是针对各学科的具体教学问题。组织者要注意邀请经验丰富的教师参加,提供相应的指导。各种研讨活动的开展有利于在院校中形成关注教学、讨论教学问题的良好氛围,激发教师对教学的热情。教师在教学过程中遇到的问题能够迅速有效地得到解决,新理念和技能也常常在这样的场合得到传播和推广。

2. 共同开发项目。可以通过课题研究、精品课程开发等多种活动将具有不同经验、不同层次、不同专业的教师集合在一起,使教师们为达成同一个目标而积极协作。实践证明,这些协作方式提高了教师之间的合作能力,增进了教师之间的感情,增强了教师之间的信任度,实现了教师之间的优势互补,从而提高了教师的专业能力。

3. 搭建网络交流平台。大学可以发挥网络优势,创立可供教师交流学习的网站,及时有效地传递一些有关教学技巧、学生管理的信息,为教师之间的对话建立交流的平台,使他们在教学活动中加强专业切磋、协调合作,共同分享经验、互相学习、彼此支持、共同成长。

(五)建立教师到企业、政府机构挂职调研制度

高等教育的社会适应性在一定程度上表现在教师的社会适应性。大学的科学研究、人才培养、服务社会三大功能的发挥,有赖于教师对新知识、新技术、新产品的准确把握,教师的社会实践能力决定了大学人才培养的质量。近几年,高校单纯重视并强调学生实践能力,忽视教师社会实践能力培养的倾向比较严重。一般而言,经济和社会发展,是一个从科学到技术再到生产的过程,是发现规律、创新知识、转化应用、生产实践的过程。因此,大学教师的社会实践对于大学教师的专业发展显得尤为重要。强调教师专业发展中的实践能力素养,既要有政策激励,也要有制度约束。为此,要鼓励教师深入企业、社区第一线,融入生产实践,了解社情民情。同时,要建立行之有效的教师到企业、政府机构挂职调研制度,这是保证教师应用能力发展的关键。首先,所挂职务与教师从事的专业、研究方向应尽量一致,避免徒有虚名,要制定挂职工作目标,考评挂职业绩和过程;其次,调研应有的放矢,对教学、研究相得益彰,提出调研计划和可行性论证;最后要形成调研报告。

(六)形成有效的教师评价制度

在促进教师专业化发展的多种机制中, 教师评价在促进教师发展上具有不可替代的作用。一般而言,按照评价目的的不同,教师评价制度主要有奖惩性和发展性两种评价制度。奖惩性教师评价制度以加强教师绩效管理为目的,是一种面向过去的、终结性的教师评价制度。 发展性教师评价制度是以促进教师专业发展为目的,是一种面向未来的、形成性的教师评价制度。当前,绝大多数高校沿用的是奖惩性的教师评价制度。奖惩性教师评价方式往往以奖励和惩罚为手段,通常只注重教师过去的工作表现,关心评价的最终结果。这种评价方式虽然可以在一定程度上能够起到激励和约束作用,但难以调动全体教师专业发展的积极性, 教师的专业发展受到束缚和限制。因而它在促进教师发展,提高人才培养质量等方面的成效十分有限。

与传统的奖惩性教师评价不同的是, 发展性教师评价制度不仅要关注教师当前的状况,更要注重教师长期的发展。首先,它突出高校教师在评价中的主体地位,鼓励教师积极参与评价,引导教师进行自我反思与分析, 激发高校教师自我发展、自我实现的热情。其次,它能够充分考虑到教师专业发展的需要,针对教师的个体情况,帮助教师认识到自己在教学工作中的优缺点,并且帮助教师制订个人发展计划,提高教师的教育教学水平,这正是在高校教师专业发展过程中尤为重要的内容。由于发展性评价具有诊断、激励和帮助等多重功能,因此, 它可作为一种有效的评价方式运用于高校教师发展评价。尤其对于青年教师,发展性评价是不可或缺的,它是青年教师迅速成长的重要保证。

可借鉴美国大学教师终身职后评审模式,结合各高校对教师教学质量相关的评价, 实行每 3-4年进行一次全体教师参加的专业发展的终结性评价。 由院系教师同行或管理人员组成委员会根据指标体系分类评审,评审结果反馈附有教师提高和改进的建议,教师聘用或提升的意见,最后由校级评审委员会决定是否聘用、奖励、提职、岗位调整。还可实行每2-3年进行一次青年教师个人专业发展的形成性评价, 以教师长远职业目标发展为宗旨,对青年教师个人发展计划进行跟踪,提出改进意见。

高等学校定位问题辨析

解飞厚

【摘 要】高等学校的定位问题是高等教育在特定历史阶段产生的问题,主要表现为趋同和攀升。适度的趋同和攀升对于培育高等教育市场和提高高校办学效率具有一定的积极作用,但问题的负面影响不可小视。政府应当采取以经济手段为主的宏观调控措施,改革政府与高校的隶属关系,引导高校科学定位。

【关键词】 高等学校;定位;政府

【中图分类号】 G649.22 【文献标识码】 A 【文章编号】 1000-4203(2005)03-0048-05

一、问题的提出

改革开放以后,我国高等学校的定位意识逐渐增强,特别是高校合并、扩招后,高校定位已成为高校发展不可缺少的一个环节。当前我国高校定位出现的问题表现为两个方面:办学类型的趋同与办学层次的攀升。在办学类型上,普通高校都要办成综合性、多科型、学术性的大学;在办学层次上,都要办成本科、硕士、博士一体化,国(省)内一流、世界(中国)知名的高水平大学。高校定位的趋同与攀升具体表现为:你有30个专业,我要办40个;你有1000亩校园,我要有2000亩;你有30个硕士学位点,我要有40个;你有硕士点,我要有博士点;你有30个博士点,我要有40个;你有1亿科研经费,我要有2亿,等等。

把高校间的趋同和攀升看作是一个问题,是从社会发展的规律来认识的。社会越发达,分层和分工就越精细。处于高等教育系统中的高校应该有分层和分工,各安其位,各司其职,协同发展,在定位上体现出个性化和多样化。但是高校定位的趋同和攀升有违社会发展规律,与我国正在实施的高等教育非均衡发展战略也是背道而驰的。教育部把高校定位问题作为高等学校近几年要解决的两个重要问题之一,由此可见问题的严重程度。

二、高校定位问题是发展中的问题

对高校定位出现的问题,应该用辩证的方法作历史的分析和考察。任何一个事物的发展都可以分为三个阶段:起步阶段、成长阶段和成熟阶段,高等教育亦如此。处在不同阶段的高等教育,高等学校的发展定位是不一样的。在高等教育的起步阶段,高等学校数量很少,高等教育需求大大超过供给,学校的生存空间很大,对定位无需作过多的考虑,甚至不需要考虑定位,都能够发展得很好。在高等教育的成长阶段,高等学校数量发展很快,学校规模也迅速扩张,高等教育从供不应求向供求平衡过渡,学校的生存空间变小,相互间的竞争加剧,学校必须考虑定位问题。在高等教育的成熟阶段,高等学校数量基本稳定,高等教育供求关系处于一种动态平衡,学校之间的分化基本完成,学校的定位亦基本形成,绝大多数学校在适合于自身的层次上“安居乐业”。

一般认为美国高校的定位是较为成功的,其高校分为四大类:一是授予博士学位的高校,占总数的6%左右;二是授予硕士学位的高校,占总数的14%左右;三是授予学士学位的高校,占总数的30%左右;四是社区学院,占总数的50%左右。总体上看,这是一个比较理想的金字塔结构。美国高等教育尽管只有300多年历史,然而,美国是市场经济发育最成熟的国家,加上各种得天独厚的条件和机遇,其高等教育得以以最快的速度渡过起步和成长阶段,成为世界上高等学校数量最多、高等教育水平最高的国家。在总结美国高等教育的成功经验时,有学者认为,美国高校在发展之初的定位“不拘一格”保证了高校的个性化和多样化。笔者认为,美国高校的个性化和多样化是市场竞争、优胜劣汰的结果,而不是高等教育的初始状况,大多数高校在发展之初的定位与今天的实际位置可能有天壤之别。可以肯定地说,美国各高校在高等教育的成长阶段,其定位也会出现诸多问题,它们在市场竞争中不断调整定位,逐渐找到自身位置。近代高等教育起源于欧洲,美国高等教育之所以后来者居上,是因为美国先进的市场经济制度和其他因素综合作用的结果。时至今日,美国各高校所处位置也只是相对稳定,部分学校仍在不断地变动,包括类型的转换和层次的演变,新学校的诞生和老学校的倒闭。没有转换、演变和生死交替,美国的高等教育就会失去活力,就不可能长期占据世界高等教育的制高点。

我国高等教育从西方移植而来,至今只100余年,除去中间的坎坷与曲折,真正发展的时间就更短。无论从规模、水平、结构还是从效益来看,我国高等教育都处在成长的初期,高等学校也在发展和分化,除了极少数学校的定位明确以外,绝大多数学校的定位在不断地变换和调整,因为发展过程中不确定因素太多,只能“摸着石头过河”。高等教育发展阶段与整个社会发展阶段相关联,我国的市场经济体制还在建立之中,与高等教育相关的人才市场很不成熟,用人单位的人才高消费,加剧了高校定位的趋同和攀升;同时,高等教育的社会评价刚刚开始,以科研和高层次人才培养为主要内容的评价体系对高校定位的趋同和攀升起着推波助澜的作用。

由此可见,高等学校的定位既受高校自身发展阶段的制约,又受高校所处的社会发展阶段及市场发育程度的影响。处在大发展、大分化时期的中国高等教育,希望大多数学校在短时间内都能准确定位,或者定位出现了问题的高校希望政府能出面解决,由政府帮助各学校定准位置,那只能是理想,甚至是神话。高等学校定位中的问题是前进中的问题,也可以说是整个社会发展中的问题,在某种意义上说是不可避免的。关键是要正确认识这些问题,分析利弊,使其朝着有利于高等教育健康发展的方向转化。

三、“趋同”与“攀升”有一定的积极意义

关注中国宏观经济的人都知道,重复建设是中国经济发展的痼疾,冰箱、彩电、汽车等行业在上个世纪都经历过重复建设的热潮,近几年在钢铁、水泥、电解铝、玻璃等领域的重复建设亦十分严重。多年来政府一直致力于解决重复建设问题,2002年的《政府工作报告》要求“不能搞重复建设和单纯扩大生产能力”,2003年的《政府工作报告》继续强调“坚决防止低水平重复建设”。然而,重复建设屡禁不止。管理学上有一条定律:如果一个问题长时间得不到解决,说明这个问题有存在的合理性。在多数人批评重复建设,分析问题的原因及寻找解决策略时,有人提出,“有重复建设才有竞争”。支持这一论点的一个典型案例是,美国在1892—1928年的30多年中,曾经有1500多家汽车制造公司,其中规模较大的有18家,经过激烈的竞争,到20世纪30年代末,汽车生产才基本上集中到了通用、福特和克莱斯勒三家公司。试想,如果没有众多公司的激烈竞争,这三家公司能成为享誉世界的汽车制造公司吗?由此可见,重复建设是市场经济必须付出的成本。有人甚至认为,“‘重复建设’是个伪命题”。

尽管高等教育领域与经济领域存在重大差异,高等教育市场远没有经济领域中的市场成熟和健全,但我国高等学校之间的竞争是客观存在的,因此,用经济领域的观点分析高等教育问题具有一定的参考价值。那么,根据经济领域对重复建设的讨论,我们有可能重新认识高校的定位问题。从宏观上说,在计划经济时期,学校之间基本上不存在竞争,更谈不上有高等教育市场。改革开放以后,特别是计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨以后,高等学校之间的竞争日趋激烈,高等教育市场逐渐形成和发育起来。建立和健全中国的高等教育市场需要各高校积极参与市场竞争,竞争是市场的本质特征,而趋同是竞争的前提条件。高等学校定位中一定程度的趋同可导致学校之间的竞争,竞争的结果一方面是高等学校的分化,各自找到自身的位置;另一方面是促进高等教育市场的发育与成熟,包括市场规则的成熟和市场主体的理性化。可见,学校定位中适度的趋同对于高等教育市场的建立和健全具有积极的意义。

从微观上说,在计划经济时期,我国高校最大的问题是自主性不强,发展动力不足,办学效率低下。改革开放以后,高校自我发展的积极性被调动起来,各高校在校际比较中为自身定位,即所谓的攀比,目的是在市场竞争中立于不败之地。校际相互攀比正是学校勇于开拓、积极向上的表现,当然,这里的攀比是有一定依据的,符合“摘桃子”理论。如果大多数高校仍然是面向政府等、靠、要,在定位上安于现状,不思进取,那才是最可怕的,中国高等教育就没有希望。“不想当将军的士兵不是好士兵”,成长中的高校以高于现实的目标为自身定位是无可非议的。为实现定位,高校需要调动各方面的积极因素,挖潜增效,在市场竞争中处于更加有利的位置。尽管竞争以后可能有一部分高校实现不了最初的定位,甚至有少数高校被淘汰,导致高等教育资源的浪费,但更多的高校会因此得到超常规发展。综合分析,计算得失,高校定位中的攀比对于提高高等学校办学效率具有积极意义。

四、高校定位与政府的宏观调控

“真理向前一步就是谬误”。经济领域中的重复建设之所以遭到那么多人的批评,是因为过度的重复建设确实带来惊人的资源浪费。高等学校的定位亦如此,如果各校自行其是,完全失去控制,其负面效应不仅会抵消上述的积极意义,还可能产生严重后果。因此,需要采取多种措施,趋利避害。

1.高校定位离不开政府的宏观调控

处在自由市场经济时代,在美国汽车工业的发展时期,政府对市场采取不干预政策。美国汽车工业在世界上成功的主要原因是市场竞争机制和先发优势,但其中付出的代价也是巨大的。我国是发展中国家,没有先发优势,按照自由竞争的方式是走不通的,既浪费不起资源,又没有足够的时间,但我们有后发优势,即吸取自由市场经济的教训,运用现代市场经济的方式来发展我国的产业,尽可能地减少浪费。现代市场经济的特点是“两只手”共同作用,在微观领域由市场这只看不见的手调控,在宏观领域由政府这只看得见的手调控。因此,对于经济领域中出现的重复建设问题政府不可以视而不见,必须通过宏观调控手段将重复建设降低到一定水平,既保持适度有序的竞争,又防止过度重复建设带来的浪费。可见,重复建设确是一个需要研究的问题,并不是一个伪命题。按照上述思路讨论高校定位问题,我们同样可以得到类似结论,即高等学校之间的竞争是需要的,高校在发展过程中适当超越现实的定位有利于高校竞争和高等教育市场的发育,有利于高等教育的发展,但高校之间的竞争又应该是适度的和有序的,高校定位过于趋同和无原则攀升必然导致无序竞争,最终损害高等教育的健康发展。

按照现代市场经济体制,政府应该而且可能通过宏观调控影响和引导高校定位。

2.高校定位中政府宏观调控存在的问题

政府有多种手段调控高等学校,如政策法规手段、经济手段、行政手段、信息手段等,其中经济手段是最常用的,也是较为有效的手段。高校能否顺利发展,在很大程度上取决于其在竞争中获得的资源。高等教育不同于一般行业,政府投入占教育资源的绝大部分,高校竞争资源的首选目标是政府的投资,政府对高等教育的投资政策对高校定位有着重要的影响。

20世纪90年代开始的“211工程”、“985工程”,各省、市重点高校、重点学科建设等项目的实施过程,无一不是国家高等教育资源的配置过程。谁赢得这些项目谁就能获得相当可观的资源。在项目评审中,政府领导和评委既要看学校的基本条件,又要看学校的发展势头,定位在发展势头中处于重要位置。定位高,说明学校上下精神状态好,积极向上,因而有利于争取立项。那么,学校迎合政府的需要做出自己的定位是必然的选择。由于国家和地方的高等教育建设项目基本上集中在高端,高校只有跻身金字塔的塔尖才可能赢得这些项目。不同层次高校最后的定位如果都是一个取向,必然导致趋同和攀升。

以获取政府资源为目的的学校定位,已成为宣传学校的一种手段、一种包装,其定位亦被异化。学校领导无需考虑以后如何实现自己的定位,只是为了赢得投资者的好感,这样的竞争当然是无序竞争,最终导致资源的浪费。由此可见,目前高校定位的趋同和攀升并非真正意义上市场竞争的结果,而是政府导向的结果。那么,如此的趋同和攀升对高等教育的发展不仅没有积极意义,还会带来严重的负面效应。对此,政府应负主要责任。

3.政府分类分层投资,引导高校正确定位

我国高等教育需要建设若干所世界一流大学和十几所甚至几十所高水平的大学,但这毕竟不是我国高等教育的全部。同理,发展研究生教育,特别是最高层次的博士生教育也是完全需要的,但这也不是我国高等教育的全部。高等教育是分类分层的,相应地,高等学校也是分类分层的,如何建设好在数量上占绝大多数的普通高等学校,如何促进高校抓好本专科教育,如何保证高校在各自的类型和层次中展开竞争,使其中最优秀的高校又能向高一层次提升,这是值得深入研究的问题,但最关键的问题还是政府资源配置的导向。

政府在运用经济手段分配高校资源时,应当遵循分类分层投资的原则,既要保证一流大学之间的竞争,研究生教育,特别是博士生教育上水平,又要保证以本科为主的高校集中精力抓好本科教育,以专科为主的职业高等学校集中精力抓好专科层次的职业教育。

其实,教育主管部门早已认识到本专科教育的重要性,对目前学校定位的批评就是要求多数学校把重心转移到本专科教育上来。本科教学评价是教育部为保证高校抓好本科教育而采取的一项重要举措,被评学校对本科教学评价也有高度的重视,但由于评价结果与政府教育经费的投入没有实质性挂钩,教学型高校的质量无论有多高,政府的教育投入也没有相应的增加,相反,亮黄牌的学校还可以得到政府额外的投入;此外,评价结果在社会上的信息透明度不高,学校的社会知名度很难通过本科教育质量得到提高,因而也难以吸引优秀生源和社会教育资源。由于抓本科教育难以形成特色和优势,因此很多以本科教育为主的学校不得不向研究生教育攀升,且花大气力抓科学研究,以此赢得政府的投入和通过提高学校知名度赢得社会教育资源。要使本科教学评价真正落到实处,在学校定位中发挥作用,政府必须将评价结果与投入挂钩,对于本科教育质量优秀的学校,要有足够的投入,以此吸引同类学校把主要精力用在本科教学上;同时还要加大宣传力度,使优秀的高中毕业生能选择这样的学校。

把本科就业率纳入高校评价是近年来教育部推出的新举措,这对于学校抓好本科教育质量,根据社会需要调整专业结构,抑制学校贪大求全的办学行为具有重要意义。但这一措施中存在的问题与本科教学评价中的问题相同,即就业率评价没有与政府投入挂钩,对学校没有造成压力。可以设想,政府投入一旦与就业率挂钩,学校在专业设置和培养规格上就必须以人才市场为取向,满足市场需要,学校的专业特色在市场导向中才可能形成。

“三百六十行,行行出状元”。分类分层投资的原则就是要使每一个类别、每一个层次的高校认识到,只要做得好,都能获得政府足够的投入,都有“出人头地”的机会。那么,在细分的高等教育市场中,高校定位的趋同和攀升就可能被限制在一定的范围内,不同类型、不同层次的学校既保持适度有序的竞争,又能各安其位,各得其所,过度的趋同和攀升将被遏制。

五、改革政府与高校间的隶属关系

客观地说,目前学校定位一般是学校主要领导对学校的定位,师生很少有机会参与,即使参与也是走过场。由于主要领导是由上级任命的,那么他们对学校定位是对上级负责而不是对学校全体师生员工负责。“假大空”、贪大求全的陋习在政府部门中仍有市场,“数字出干部,干部出数字”在高校并不鲜见,学校领导为了反映自己的雄心壮志,为了表现自己的政绩,他们的定位只能高而不能低,否则就说明他们无能,辜负了组织的期望。因此,可以肯定地说,有一部分学校领导的定位是为了表现个人,是为了博得上级的首肯,那么,这种学校定位已经被异化。另外,由于定位只是少数人的事情,只对上级负责,学校师生很少关心定位是如何出台的,更不关心定位最终能否实现,结果多数学校的定位是以口号的形式出现,如高水平大学、国内一流、国内知名等,无人检验、无法检验也无需检验。显然,这里不能简单地批评学校校长或书记,产生问题的原因在于政府与学校的隶属关系。

改革政府与高校间的隶属关系,从根本上说就是要取消政府与高校的上下级关系。高校就是一个独立的办学实体,没有行政级别,学校在国家法律的规范下自主办学,校长在学校内民主产生,校长向全体师生员工负责而不是向上级负责,校长的罢免权在学校而不是在政府部门;政府对学校管理主要是宏观管理,用间接的手段调控学校的行为。取消政府与高校间的上下级隶属关系以后,学校定位就不仅是校长和少数几个领导的事情,就不是一句口号,而是要反映学校绝大多数师生的愿望,并接受全校师生的监督。定位说到底就是目标管理,是目标的集中体现,应有中期与远期可检测性的指标,如果在规定的时间内学校没有实现定位,学校校长就应当被罢免或者引咎辞职。只有具备这样的条件,学校才可能改变定位中的个人意志,增强民主性;改变定位的空洞与泛化,增强内容的可操作性,并在严密的监督之下保证定位落到实处。有了这样的体制和运行机制,在高校定位中还有哪位校长敢不切实际地趋同和攀升?

高校发展定位活动中的政府作用———基于政府与大学关系的分析

龚怡祖

【摘 要】高校发展定位活动横跨两重权力领域。在市场经济体制下,高校发展定位活动纳入高校办学自主权范畴,但仍离不开政府的导向作用。政府导向主要是通过一系列调控活动来实施,但是其范围应严格限制在宏观领域,避免误入微观领域,以免阻碍市场功能和高校自主权的正常发挥;其调控目标应为分层分类规划与激励,亦即鼓励非梯度竞争,限制梯度性竞争,扼制恶性竞争;其调控方式应主要采取需求诱致性制度安排,同时遵循公益、法定、正当的行政干预原则。

【关键词】 高校发展定位;政府作用;调控角色

【中图分类号】 G647 【文献标识码】 A 【文章编号】1000-4203(2006)08-0015-05

高校发展定位是近年来我国政府主管部门和高校共同关注的高等教育发展问题。一般认为,在市场经济体制下,高校发展定位应由具有法人资格的高校自行决定,纳入高校办学自主权的行使范畴。这在理论上似乎没有太大问题,但实践结果却表明,高校发展定位活动既涉及高校办学自主权的发挥,又涉及公共教育权力的介入,它离不开政府的导向作用。本文想探讨的是:为什么高校发展定位活动横跨两重权力领域?两重权力在同一事域里如何协调与平衡?政府导向的正义性和恰当性又靠什么来保证?

一、高校发展定位活动横跨两重权力领域

1.高校发展定位活动横跨两类发展比例关系

高校发展定位活动是指高校在办学总体目标、办学类型、办学类别、办学层次、办学形式以及办学规模等方面所进行的一系列战略选择、规划与实施活动。在发展战略规划行动中,构成发展战略目标的首要前提,就是要正确分析、评估和安排发展主体与外部环境的关系。所以,作为一项战略规划与实施活动,高校发展定位不仅决定着高校的各种内部发展比例关系,更重要的是,它还将牵动和改变高校的外部发展比例关系。举例而言,一所高校的发展定位不仅将决定它所拥有的战略资源在其内部各学科、各专业、各教育层次之间的分配与安排,而且它还是构成一国高等教育资源整体配置和奠定一国高等教育宏观结构的重要微观基础。这一性质决定了它在两类发展比例关系中的特殊矛盾地位:一方面,从内部发展比例关系的安排要求看,它有可能已经达到了深思熟虑甚至是千锤百炼的地步;而另一方面,从外部发展比例关系的格局看,由于微观领域中的决策主体仍属于经济学假定中的“理性人”,其战略定位首先考虑的是满足大学自身的主体性需要,规划的独立性、自发性与博弈性都较强,因而全部微观战略定位的简单相加之总结果,往往未必就是一国高等教育资源与高等教育结构的整体最佳配置。

内部发展比例关系当属高校办学自主权的自决领地,但是外部发展比例关系显然已经超出这一范畴,进入了政府宏观管理的范围。高校定位是一项竞争性很强的学校发展决策活动,在这类活动中,利益摩擦和资源争夺十分明显,当高校与高校之间、高校与政府之间的博弈不可避免甚至愈演愈烈时,高校内部发展比例关系与外部发展比例关系之间的协调性就会变得十分脆弱。这时候,作为管理者,完全寄希望于微观主体在涉及市场渠道的办学活动中自我根绝盲目趋同、不当攀升乃至恶性竞争、恶意垄断等行为,是不现实的。为防范高校无序竞争,避免高等教育资源整体配置过程中可能出现的重复、浪费、失衡、低效问题,以及为克服高等教育宏观结构中可能出现的重叠、失调、紊乱、社会适应性差等现象,需要政府根据全局发展利益,对高校发展定位活动进行必要的调控。

2.高校自主权的行使横跨两种法律约束关系

在法学界,对如何判断权力(利)的法律性质尚没有完全一致的衡量标准,多数情况下是通过权力(利)的法源在何处或权力(利)实际受何类法律约束而作出判断。如果这种“权”源于公法并受其约束,则其法律性质为公权力;如果这种“权”源于私法并受其约束,则其法律性质为私权利。

对于高校自主权在法律上公、私属性的界定,我国学术界大致有这样几种代表性看法:(1)公权力说———认为高校是代行国家教育权的“法律法规授权组织”或“公务法人”,具有行政主体资格,因而高校自主权是公权力(申素平,2005),甚至基于公权力性质将其进一步认定为“法律规定下的自由裁量权”(蒋后强,2006);(2)私权利说———认为高校自主权是基于高校法人地位而产生的必然权利,是一种民事法律关系,高校处理的是私人行政事务而非公共行政,因而其自主权是私权利(褚宏启,2000);(3)混合权力(利)说———认为依据高校主体角色的不同,其自主权可以分化为两类关系,一类是以权力服务为基本原则、以对学校的行政管理为主要内容的教育行政关系,另一类是以平等有偿为基本原则、以财产所有和流转为主要内容的教育民事关系,因而高校自主权是一种混合权力(利)(杨建生,2004)。

限于篇幅,本文不打算具体分析上述观点。但笔者认为,在现实中,我国高校以办学自主权形式获得的“权”,既有因政府行政分权或“公务法人”身份而得到的公权(power),亦有因享有民事主体地位而得到的私权(right),因而高校办学自主权的法律性质比较复杂,在其具体使用过程中不可能丝毫不带有逐利性。比如我国公立高校的财产收益、办学收益等权利,在市场运作机制和利益主体受益法则的作用下,已经与本校教职员工的效益津贴等福利待遇紧密挂钩,是各校之间福利待遇差距逐渐拉大的重要因素,具有明显的“right”性质,私立高校就更不用说了。国际上也有学者发表过类似的研究结果,菲利普·G·阿特巴赫和简·莱特在对市场经济条件下出现的高等教育盈利化分支现象进行研究后指出,高等教育作为一种社会产品“已不仅仅意味着公共责任,而且包含着重要的私人利益。”笔者认为,这所谓“私人利益”,已绝不仅仅是指教育的个人收益率,还应有另一层意谓———学校在办学活动中的经济受益事实。否则,为什么教育乱收费会大行其道而且屡禁不绝呢?

如果高校自主权在实际行使中确实横跨了两种法律关系,国家对它的规限与约束机制便必须予以分化和完善。对高校自主权究竟是作为公权力来进行监督,还是作为私权利来进行规制,只能根据它的具体“使用界境”来确定,其宗旨在于确保国家教育权能够顺利实施,同时也确保高校自主权中的私权利不至于在公权力名义下被滥用,高校办学中应有的公益性不受侵蚀。

3.高校发展定位结果需要接受两种价值的检验

鉴于高校发展定位活动涉及两类发展比例关系和两种法律约束关系,对其发展结果的检验标准就不是一种价值,而应当是两种价值———效率价值与公平(公益)价值。为了提高微观领域的资源配置效率和创新活力,降低集中决策的风险,国家应当正确选择高校发展定位的决策主体,并确保决策主体的自决法权;为了抑制微观领域的恶性竞争、垄断竞争和逐利倾向,解决强势决策主体与弱势决策主体的机会不均问题,政府必须健全相关竞争领域的自律机制与他律机制,并适时进行宏观干预,坚定地维护教育领域公益目标优先的原则。

一个时期以来,由于未能充分认识两种价值共存的重要性,我国在注重效率、强调解放微观决策主体生产力的同时,却多少忽略了公共权力介入和加强引导的必要性,致使我国高校在竞争中一度出现了片面追求升格等过度博弈偏向,引起社会的焦虑,也引起一部分学者重新关注政府的导向作用。可是由于在理论研究中一直未能廓清两重权力领域问题的错综复杂性,学界在要求政府显示必要的干预决心之际,也对政府导向的内容、性质、边界发出了一些不尽清晰甚至不尽准确的声音。比如有的学者就提出在高校定位问题上应执行“举办者对学校定位负责,办学者对实现学校定位目标负责”的原则。在我国,这实际上意味着要把高校发展定位的主体地位赋予政府,是将高校的办学身份倒退回改革前的“政府附庸”状态,重新强化政府与高校的上下级关系。这种想法显然不符合我国体制改革进程的发展方向,不仅无助于解决问题,而且会破坏千辛万苦才建立起来的“府学关系”新秩序,在现实中也是行不通的。在我国,用于调整、规范、约束“府学关系”的一系列新的法律制度虽不能说已经十分完善,但可以说已经基本确立,问题只在于政府和高校如何认识和运用新的法律关系,去有效地解决两者之间由于多种价值并存而在一个较长的体制磨合期内必然会出现的一系列矛盾,包括共同推动相关法律法规进一步走向完善。

正如公共权力在介入所有两重权力领域的冲突时必须秉持一些基本的立场一样,政府在介入发生在高校发展定位活动过程中的那些社会矛盾与冲突时,也应当明智地遵循一些基本的立场。

二、政府在高校发展定位活动中的调控角色与权力立场

1.产权主体与公权主体的双重调控角色

政府在高校发展定位活动中的角色应为宏观调控主体。宏观调控原指一国政府特别是中央政府对国民经济的总体管理职能,随着当代社会的发展,需要政府发挥宏观调控作用的已不限于经济领域。因此,可以将宏观调控理解为国家行政主体依据宪法和法律的授权,从社会公共利益出发,以公权力的形式对相关社会活动领域进行干预,并依法承担国家责任的一种活动。教育活动是需要国家进行宏观调控的重要社会活动领域之一,政府是宏观调控的合法主体。

说政府是高校发展定位活动的合法宏观调控主体,主要是基于以下两种法律关系事实:(1)从公共财产的法律关系看,政府作为公立高校财产所有权的法定代表,代行学校举办者(sponsor)的职权;(2)从国家权力的法律基础看,政府受国民的政治委托而获得行政公权,是各行各业的行政管理主体(ad-ministrator)。这两种法律关系决定了政府在调控高校发展定位活动时所扮演的双重主体角色。第一,政府作为举办者即公立高校财产所有权的主体,出于提高办学效率等一系列需要,通过建立委托-代理关系,分离举办权与办学权,将实际控制权让与代理方,以保证高校拥有面向社会和市场自主办学的权力和责任。作为委托方,政府当然负有监督代理方的责任,以防止代理方可能出现的道德风险与逆向选择,促使其遵循公益宗旨,忠实地代替委托方采取行动。第二,政府作为国家行政机构,在宪法和法律授权的范围内,依法承担经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等重要职能,有权对行政相对方进行管理和监督。依照当代国际通例,高等教育的供给与消费活动一般被划为公共服务领域,同时也越来越深地嵌入市场内部,因而至少应纳入政府的公共服务与市场监管两项行政职能管理范畴。也就是说,政府有责任引导和监督高校的办学活动,包括敦促其发展定位尽可能恰当和符合社会需要,同时积极监控和化解由于市场失灵而在高校竞争中出现的过度博弈或垄断博弈等不适反应和不良现象。

2.坚守宏观与远离微观的有限权力立场

政府究竟应当怎样发挥调控作用,才不至于重蹈计划经济时代的覆辙,才符合政府在市场经济体制下的角色呢?这就不能不涉及政府的权力立场。

本世纪最具影响力的经济学家、新古典主义经济学之父米尔顿·弗里德曼就政府在教育方面的作用曾表达过一种很有影响的观点:以往政府对教育进行干预往往出于两个理由,一是考虑到教育的“邻近影响”,亦即外部性影响,二是出于家长主义的关怀;但是在市场化条件下,政府只应该对学校办学活动进行有限的干预(MiltonFriedman,1955)。尽管弗氏所指的“干预”主要是指补贴,但是他的理论逻辑却暗示了政府在教育领域里履行管理职能的权力应当是有限的。笔者以为,在高校发展定位活动领域,这种有限的权力可以诠释为如下姿态。

政府调控活动应作用于宏观领域,避免误入微观领域。这是为了防止政府阻碍市场功能和高校自主权的正常发挥,进而伤及微观领域里应有的活力。宏观调控着眼于解决短期失调问题,长期的安排应立足于法律与基本制度的效力;宏观调控既包括需求管理,也包括供给管理,但是需求管理方式比供给管理方式在高等教育领域更为有利。政府应本着这些精神,来选择和确定调控方式及手段。

政府应慎用简单、强硬的行政命令手段。像高校发展定位出现“趋同”、“攀升”这类“战国现象”,是高校获得办学自主权、教育资源摆脱极度短缺状态、高等教育资源配置引入多元化机制之后才有可能发生的情况,如果仅凭一纸行政命令去禁止,恐怕非但解决不了“重复建设”的问题,反而极易导致行政权力的无限扩大与最终失效。对待这类问题,政府部门应倚重于“需求诱致性制度安排”对办学主体施加影响,包括颁布相关的宏观指导纲领,促使高校理性地进行发展定位。即使是在必须对办学主体进行介入、干涉、制止和责令改正的情况下,政府也应当依据法律和法规行事,而不能随意侵犯或剥夺法律赋予高校的办学主体资格。

政府应积极推动教育资源配置的帕累托改进。前已述及,高校定位是一项竞争性很强的学校发展决策活动,利益摩擦和资源争夺十分明显,而调适这些摩擦或冲突正是政府的重要职责。帕累托改进是指通过适当的制度安排,提高一部分社会成员的满足程度而不降低其他社会成员的满足程度。一些服务于国民基础行业和艰苦行业的高校,如农林、地质、矿产、水利等高等院校,由于市场对其存在偏见,在获取市场资源方面处于明显劣势,因而在发展定位问题上更加容易产生“趋同”和“攀升”的冲动。对于这些弱势教育部门的诉求中的合理成分,如要求根据学校实际发展状况恰当地更改易受市场歧视的校名,政府有责任作出积极的制度与政策回应,以保证它们获得公平竞争的机会,而不应采取行政压制等限制竞争的做法。

总之,政府部门对高校发展定位的宏观调控行为,主要应通过与国家法律、制度及教育方针的精神相一致的相关政策活动及手段,引导高等学校合理确定发展定位,监控高等学校的办学方向与办学水平,并保护其合法权益。

三、政府在高校发展定位活动中的调控目标、手段及干预原则

对已经纳入高校办学自主权范畴的学校发展定位活动,政府应当调控什么?什么时候调控?干预到什么程度?以及以什么方式干预?这是宏观调控决策及其实施的核心问题。

1.调控目标:分层分类规划与激励

从国际经验看,实现高校之间的正常分化,与保证它们之间正当而有效的竞争有关。经济学原理告诉人们,只有当产品具有同质性和替代性时,才可以讨论不同企业之间的竞争和竞争力问题。因此,绝对否定同质性的存在是一种错误的想法。高校分层分类发展的目的,并不是要不分青红皂白地取消同质性,而是要形成同类大学竞争、不同类别大学相互补充、协调发展的格局。对政府来说,有必要明晰这一调控目标的具体内涵,以便操作。从管理角度看,上述调控目标的一个重要内涵,就是要鼓励非梯度竞争,限制梯度性竞争,扼制恶性竞争。

非梯度竞争是指高校之间在同一层次、同一类别内,以办学质量和办学特色为中心展开竞争,这种竞争有利于提高高校的办学水平和增强高等教育系统的活力,政府应积极鼓励、切实保护;梯度性竞争是指高校之间跨越层次、跨越类别而展开竞争,这种竞争在一定条件下会产生一定积极作用,是高校格局“洗牌”的重要因素,但是也常常带来不少消极后果,一旦失控,容易演变为无序、恶性的竞争,需要管理部门密切注视,加强监控,适时防范,但不宜简单地设置行政禁令,以免演变为歧视性制度安排。

2.调控手段:以需求诱导实现供给约束

在高等教育发展领域,需求管理的有利之处是可以减少直接干预,有助于同时实现效率与公平两个目标。高校中出现盲目“趋同”、盲目“攀升”等非合作博弈激烈的现象,相当程度上是政策信息严重不对称所致,高校在不信任之下宁愿选择冒险行为。对此,政府可着重采取改变需求信息、影响供给行为等需求调控手段,通过对不同层次、不同类别的高等教育需求进行强化培育的方式,向供给方发出明确无误的市场需求细分信号,诱导每一所高校从自身的实际出发,采取理性的发展定位战略,促使高等教育供给要素在流向、强度、集中度等方面发生合乎调控目标的结构性变化,从而将博弈约束在合作的、对全局有利的、可持续发展的范围之内,间接地达到约束供给的目的。

需求诱致性制度安排要求注重调控机制的一致性。原则上,不同的高校应当各安其位、各司其职,但这必须是高校之间公平竞争、正常分化的产物。中国是一个大国,现在却没有一所世界一流大学。在这种情况下,通过宏观决策,采取国家行为,在一定时期内调动和倾注全国之力来建设几所有希望跻身世界一流大学的高校,以便更好地参与国际竞争,这是可以理解的,也完全符合民族愿望与国家利益。但也必须看到,这种在特定历史条件下采用的短期干预模式不可能、也不应当成为一种长期有效的机制。即便是对于一流大学来说,长期缺乏国内竞争同样会干扰其“价格”(绩效)信号,从而导致其活力走向灭失。按照科斯定理,法定权利(包括资源)分配不当,会在市场上通过自由交换(竞争)得到校正,权利(资源)最终会配置到最能导致效率的地方。今后,随着我国高等教育向成熟阶段迈进,公平竞争的作用会显得越来越重要。

3.行政干预原则:公益、法定、正当

社会公益原则。这是确立公共服务领域行政干预和宏观调控利益取向的重要原则,强调禁止政府在确定调控目标时受到集团、部门利益的左右,尤其禁止政府从自身特殊利益出发作出行政干预决定,以便使调控和干预真正起到促进社会公益和促进高等教育健康、有序、协调发展的作用,实现高等学校与社会、公众的共赢。

权力法定原则。一般而言,行政干预应在确认竞争已经失范、市场已经失灵的情况下才予以实施。在干预过程中,政府是行政主体,处于强势地位;高校是行政相对人,处于弱势地位。为防止官员滥用权力,保护高校的合法权益不受侵害,行政干预必须有确凿的法律依据,不超越法定权限,并且要有制约机制。

程序正当原则。即使政府部门深信在高校之间已出现恶性竞争,确有行政干预之必要,在作出具体的行政建议、行政处分、行政制裁等执法决定之前,也必须依照法定程序行事,认真履行必要的调查、听证、告知等执法义务,并切实保证相对方的申诉和救济渠道畅通。

高校绩效评价是对中国高校评估模式的积极探索——兼评《高等学校绩效评价论》

顾海良

2009年,中国教育科学研究院发布的《高等学校绩效评价报告》(以下简称《绩效评价报告》)引起轰动,反应不一,争议颇多。当时,我在武汉大学任校长,对这一评价报告及其采用的“绩效评价”的方式,我与同事们一起做了认真研究,大家都给予了高度评价。无论从哪个方面看,高校绩效评价确实是对中国高校评估模式的一种积极的、开创性的探索。这一绩效评价至少起到三个方面的作用。

一是对业已存在的高校各种评价的有益补充。高校的各种评价,有各自的长处,但《绩效评价报告》从绩效的角度对高校办学效能的评价,显然是对现存的各种评价的重要补充。报告出来之后,反响之所以大,就是因为这一绩效评价与其他的评价存在着明显的差别。差别是形成特色的起点,是铸就优势的开端。当时,我比较了与武汉大学类似的高校的评价结果,认为《绩效评价报告》是基本符合这些高校办学效能的。绩效评价在对其他评价方式作出有益补充的同时,实际上也对这些评价作了有效的修订和校正。二是有利于高校提升办学效率,提高办学质量。“投入—产出”的评价,尽管先前是经济学用于效率、效果评价的方式,引入高校办学效能的评价,应该是新的思路,可以促使高校和教育主管部门、社会各界去关注高校办学的效益和效率问题。三是对中国高校评价模式的积极探索,尽管这种探索还有其陌生的一面,但接触多了,使用久了,也就熟悉起来了。

三年过去了,现在读到的张男星等同志合著的《高等学校绩效评价论》(教育科学出版社 2012 年 12月版),应该是对高等学校绩效评价的理论原理、指标体系、国际比较和中国探索所作的理论上的深入探讨和实践上的深刻总结。该著作从高等学校绩效评价的发展历程、思想基础和基本原理研究入手,对高等学校绩效评价的指标体系和评价方法作了深入探讨,对国外一些高校实施的绩效评价实例作了分析比较,还对绩效评价的核心——投入—产出绩效评价的新构想作了集中探索并对高校投入—产出绩效作了详尽的实证分析。著作围绕什么是高等学校绩效评价,为什么要开展高等学校绩效评价,高等学校绩效评价具有哪些功能,如何开展高等学校绩效评价,以及如何构建科学合理的高等学校绩效评价体系,并在高等教育管理中加以有效地利用等问题进行探讨,力求从理论和实践角度推进高等学校绩效评价研究的深入。我被著作者们作的多方面的开拓性研究所吸引、所感染。特别值得一提的是,书中提出的三个问题,即“对高等学校绩效评价的再认识”、“高等学校绩效评价与支持体系”和“高等学校绩效评价与高等教育强国”,尽管著作只是简要地提及,没有作出更多的论述,但这三个问题本身,对于开阔高校绩效评价的认识视界、理解高校绩效评价在中国特色现代大学制度建设中的作用、对建立高校绩效评价的“中国模式”,无疑有着重要的启示。

《教育规划纲要》高度重视中国现代大学制度中评估体系的建设,积极推进中国特色的高等学校评估模式的探索。《教育规划纲要》提出的基本思想包括以下三个方面。第一,强调从高等教育“优化结构、办出特色”的要求出发,建立高校分类体系,实行分类管理;引导高校合理定位,克服同质化倾向;改进管理模式,引进竞争机制,实行绩效评价,进行动态管理等改革和发展的思想和思路。这里的“绩效评价”,作为一种管理模式,旨在对国家在各类高校投入的不同效能作出测定和比较。第二,提出“改革教育质量评价和人才评价制度”指向,明确改进教育教学评价,根据培养目标和人才理念,建立科学、多样的评价标准,开展由政府、学校、家长及社会各方面参与的教育质量评估活动的体制和机制改革的要求。第三,突出“完善中国特色现代大学制度”的重点,把建立科学、规范的评估制度,鼓励专门机构和社会中介机构对高校学科、专业、课程等水平和质量进行评估,形成中国特色学校评估模式等提到重要的位置。《教育规划纲要》中关于高等教育评估和高等学校教育质量评价的这些基本思想,对于积极开展高校绩效评价具有重要的指导意义。

高校绩效评价对于高校改革和发展,对于提高高等教育质量都有着重要的意义。当然,高校的绩效评价是高校评估体系的有机组成之一,在对高校的综合评价中,要把握绩效评价的特色和优势,结合并融和其他评价的长处。例如,在把握绩效评价基本特点上,明确绩效评价着重于评价对象在实现其职能中所要达到目标实现程度为基本前提的效能评价,是运用一定的评价方法、量化指标、评价标准,以相对结果评价为重点的评价方法。在明确绩效评价作用上,要重视对评价对象在管理过程有效性上的引导力与影响力,通过相对结果评价促进评价对象在相应策略与路径上的改进和完善。在绩效评价的全面性上,要重视效率评价中强调输入(投入)获得最大输出(产出)的评价,要重视效果评价中重视计划(设计)预定结果和计划(设计)实施结果的评价,注重绩效评价中效率评价和效果评价的综合,使绩效评价更加全面、更为完善。

《高等学校绩效评价论》一书的意义,不只在于它是国内高等教育理论研究中很少见到的关于绩效评价的专门论著,使我们能够初步地但却比较全面地了解和理解绩效评价的概貌及其操作过程和实施意义;更在于绩效评价在中国高等教育评估体系中还只初露尖尖角,所有理论上和实践上的探索,都需要去做勇敢的开拓。我相信,《高等学校绩效评价论》为我们作出的是令人满意的先行研究及论述,走出的是推进中国高校绩效评价、提高高校办学效能的令人回味的重要一步。

高校教学评估何以回归教学生活本身

刘振天

【摘 要】中国高校教学评估是在对高等教育本质、教学地位的认识、教学工作现状的把握基础上而采取的策略和措施,旨在通过评估,促进教学建设、规范教学管理、深化教学改革和提高教学质量。实践证明,高校教学评估在实现既定目标方面取得了显著成绩,但同时也存在严重缺欠。这种评估在很大程度上偏离了以千百万师生教学实践为根基的活生生的真实教学过程,影响着评估工作的质量和效用。教学评估要发挥正能量,必须直抵教学过程深处、回归真实教学生活。

【关键词】 教学评估;教学生活;教学过程;自我评估

【中图分类号】 G642.0 【文献标志码】 A 【文章编号】 1000-4203(2013)04-0060-07 

我国高校教学评估始于20世纪90年代,在先后经历合格评估(1994年)、优秀评估(1996年)、随机性水平评估(1999年)等试点评估后,2003年全面启动了 高 校 教 学 水 平 评估 工 作。国 务 院 批 转的《2003—2007年教育振兴行动计划》第一次明确规定,建立健全高校教学评估制度,开展周期性高校教学评估工作。自此,高校教学评估被正式确立为教学基本制度。截至目前,先后共有900余所本科院校接受了教学评估。

随着高校教学评估的全面展开,特别是首轮高校教学评估大规模和快速度的推进,对高校教育教学工作产生了重大影响,也由此引发了高教战线及社会界有关人士的高度关注。人们对高校教学评估的认识和评价褒贬不一:有赞成的,也有反对的;有认为应该坚持的,也有认为需要废止的。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)明确提出要健全高等教育质量保障体系,改进教学评估工作。为落实《纲要》精神,

2011年,教育部正式下发了《关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》,进一步肯定了教学评估的意义和作用,系统地提出了包括高校自我评估、院校评估(分为合格评估和审核评估)、专业认证与评估、教学基本状态数据常态监控以及国际评估在内的“五位一体”的教学评估制度。两个文件明确表达了政府对评估工作的立场和态度。事实上,最新“五位一体”的高校教学评估正以全新思路和面貌渐次展开。作为其重要组成部分的合格评估工作已于2010年初开始实施,审核评估也进入试点阶段。

尽管如此,在笔者看来,为使高校教学评估深入推进并切实取得实效,达到提高教育质量的目的,仍有必要回到高校教学评估的原点,探索和追问教学评估的本真,正确分析教学评估的成败得失,进而明确完善教学评估的可能路向。

一、评估之名:教学评估何以为我国所独有

在世界各国广泛开展。在欧美等发达国家,高等教育评估形式多样,既有高等教育质量整体评估,又有各类学科专业认证、科研评审,还有高校排名等活动。但仔细考察就不难发现,没有哪一个国家或地区把“教学”作为独立的对象和内容,进而专门开展高校教学评估工作。当然,这并不意味着这些国家或地区不重视教学,它们只是将教学作为教育质量整体评估的重要部分。可以说,只有我国把教学评估作为独立的评估形式并加以实施。

从国内情况看,高等教育的评估形式也不少,有高校排名、专业认证、研究生与学位评估以及各类专项评估等,但最具广泛和深刻影响的当属高校教学评估。教学评估以其规模最大、影响最广而受到政府、高校和社会的高度重视。需要说明的是,我国没有像国外那种高等教育质量的整体评估(认证),但在人们心目中,教学评估往往被等视为整体评估。

为什么只有我国把高校教学评估作为一种独立的评估形式?

第一,是高等教育本质及教学地位决定的众所周知,现代高等学校具有多重功能和职责,培养人才、开展科学研究、服务社会以及文化传承是每一所高校需承担的重要任务。经济越是发展、科技越是进步、社会越是开放,对高等学校职能活动的要求就越复杂多样,相应地,高等学校承担的职责也就越多越重。尤其是知识经济时代,高校职能重心有日益向科研与服务转移的趋势。然而,不论高等学校职能如何变革,人才培养都是其最根本、最核心和最重要的职能,是高等教育永恒的使命。历史地看,培养人才是高等学校最早出现的且持续了相当长时间的唯一职能。科研职能和服务社会职能是在其后产生的,并且是由教学活动衍生而成的。在某种意义上说,最早出现的职能也是最重要、最本质与最核心的职能。缺少或者削弱了人才培养和教学职能,高等学校便因此会失去存在的合理性与合法性根基。英国人文主义学者J·H·纽曼在《大学的理想》一书中明确指出:“如果大学的目的是为了科学和哲学的发现,我不明白为什么大学应该拥有学生。”实际上,纽曼在这里道出了高等教育的本质所在,即教学。从 历 史 与 逻 辑 的 观 点 看,高 等教育———人才培养———教学工作是完整而统一的链条,人才培养是高等教育的根本任务,教学是人才培养的主渠道,在某种意义上说,高等教育可归位于人才培养,人才培养可归位于教学工作。人们通常认定,提高高等教育质量,就是提高人才培养质量和教学质量,抓好了教学工作就等于抓好了人才培养,也就等于抓好了高等教育质量,如此确立了三者之间的“等同”关系。现实中,这似乎已成为人人尽知、不再成为问题的常识。

第二,是我国高等学校教学现状决定的

虽说教学的性质、地位与作用几近常识,不需要多加思考和探讨,然而,现实却与这种常识形成了巨大反差:人才培养的根本任务和教学的中心地位在高校没有得到真正落实,高等教育发展中普遍存在重外延轻内涵、重科研轻教学的现象。用教育部原副部长周远清的话说,高校中长期以来存在的三个投入不足没有得到明显改善:领导对教学的时间和精力投入不足、教师对教学投入的时间和精力不足、学生对学习投入的时间和精力不足。三个投入不足是制约教育教学质量提升的关键所在。越是重点建设大学,这种现象就越严重。这些大学的主要领导平常很少关注教学,他们将更多时间和精力放到抓资源、抓外联、抓学科、抓研究上。教授也不愿在教学上花费多少时间和精力,教授不给本科生上基础课的现象并非个别和偶然,他们忙项目、忙经费、忙科研、忙会议、忙发表。一些地方院校特别是新建本科院校,在定位上号称以教学为主,然而实际上却很多都轻视教学,因为他们迫切希望改变地位低、水平低的状况,迫切需要提高层次、水平和声誉,为此往往把过多的人力、物力、财力、时间和精力投放在科研、学科建设和争取研究生教育等那些具有外在显示度和见效快的工作上,相反,作为日复一日、年复一年的常规性工作———教学———因见效慢、显示度低而受到冷落。

所以,在我国专门开展高校教学工作评估,不是毫无缘由和头脑发热,更不是别出心裁,它极具现实性和针对性,意在根本扭转长期以来重科研轻教学、重外延建设轻内涵发展的被动局面。

第三,是由我国高等教育行政管理体制决定的

高等教育管理制度的特殊性也是我国开展高校教学评估的一个原因,尽管不是根本原因。高等教育作为一种培养人的活动,无论是教学,还是科研、社会服务或者文化传承,都本应该统一于实践和生活之中,不能分割。所谓教学育人、研究育人、服务育人,所谓教学与研究结合,都是这个意思。我们所以将教学、研究、服务相区别和相剥离,完全是为了分析和研究的需要,完全是为了人为管理的需要,是出于我们的理性认识能力和管理控制的局限性,但不等于现实生活理应如此。然而,实践中,为了管理便利,为了提高高等教育活动效率,人们人为地对高等教育进行区分,不同的职能部门从事不同的管理活动。部门之间各司其职,有着非常严格的职能、责任与任务划分,相互之间尽可能减少重叠,也尽可能不去触动或无法触动对方的权限范围。就教学工作来看,在高等学校由教务部门负责,在政府部门由专门司局或处室负责,他们只能在自己权限内部活动,不能越界。高校教学评估就是如此,它是专职高校教学工作的行政部门独立实施的产物。

二、评估之实:教学评估是否评估和促进了真正的教学

高校教学评估,顾名思义,是以高校教学为对象和内容的评估活动。然而,高校教学评估真正评估教学了吗?或者说,高校教学评估所评估的是原本意义上的教学吗?教学评估是否名实相符?回答这些问题,我们有必要简单回顾一下不同时期的高校教学评估,尤其要考察其对高校教学产生的影响,这些影响是正向的还是负向的,内在的还是外在的。

我国高校教学评估,从上个世纪90年代开始便确立了一条重要方针,那就是:以评促建、以评促改、评建结合、重在建设。后来,随着评估实践发展和人们对评估认识的深入,在原有十六字方针基础上,又加上“以评促管”的内容,形成了“以评促建、以评促改、以评促管、评建结合、重在建设”的二十字方针。这个方针,被普遍认为规定了评估的目的和任务,揭示了评估的本质和规律。

二十年来,高校教学评估工作尽管经历了合格评估、优秀评估、随机性水平评估、教学工作水平评估以及当前正在推进的新的院校评估等不同形态,但教学评估总的指导思想、指标体系、评估标准等并未发生实质改变。其间有所变化的,只是评估指标结构、评估等级、评估指标具体内容表述等(见表1)。

由表1不难看出,不同时期评估方案中的一级指标,都是围绕高校教学活动、教学工作展开的。如果再逐一列出所有二级指标甚至观测点,则更能清楚地显示评估方案与教学工作的直接而紧密的相关性或同一性。由是观之,我国高校教学评估,所评的就是教学,这应该是确定无疑的事实。然而,仅以此作为凭证,即断定教学评估指向于真正的教学本身,又未免显得简单、草率和武断。我们还需对二十年来高校教学评估的效果作一番分析和考察,看它是否真正达到了“以评促建、以评促改、以评促管和提高质量”的原旨与目的。达到了预期目标,就有理由相信教学评估的教学本性,否则就有理由对其怀疑。

有关教学评估,人们评论很多,争议很多。兹列举一些有代表性的观点。先说赞同和肯定的意见。有人认为,高校教学评估意义重大,成效显著。评估工作使高校教育教学各方面工作发生了极其可喜的变化。开展教学评估以来,各级教育行政部门和高等学校以评建工作为契机,不断加大教学投入力度,高校教学条件显著改善。以1994年开始的合格评估为例,116所高校“经过评建,(到1999年)教师比例校均提高3个百分点,由原来40%提高到43%,……高学历教师比例增加5-8个百分点,由原来14%-26%提高到15%-31%,……年生均主要教学经费增加31%,生均教学仪器设备值增加8%-49%”。再以2006年133所参评高校为例,近三年生均教学行政用房、宿舍、运动场的面积累计增长均超过20%,生均四项经费、百名学生配计算机台数、生均教学科研仪器设备值累计增长均超过30%,百名学生配多媒体教室和语音室座位数、生均年进书量累计增长均超过60%。而2007年,198所参评高校三年来生均四项经费总增长也超过27%,生均教学仪器设备值总增长超过33%。中山大学课题组对171所参评高校1200多位管理人员与评估专家所作的调查表明:100%的人认为教学评估有利于学校理清办学思路、凝炼办学特色;96%以上的人认为教学评估显著促进了办学条件和教学设施的改善;98%的人认为教学评估对学校教学经费投入有明显作用;98%的人认为教学评估对学校专业建设和结构调整有显著作用;97%的人认为教学评估有利于加强学校实践教学体系建设;98%的人认为教学评估促进了教学管理的规范和质量保障体系的建设;95%以上的人认为教学评估对学风建设有促进作用。2007年,高等教育出版社推出了由教育部高等教育教学评估中心组织编写的《大学校长谈评估》(上下两卷)一书,书中收录了一百多位大学校级领导关于教学评估的访谈录。有学者对这些访谈进行了分析归纳,其中肯定教学评估效果的内容包括:推进高校转变办学指导思想,确立本科教学基础地位;推动高校走特色办学道路;推进高校大力改善办学条件和基础设施,提供良好的育人环境;推动高校加强师资队伍建设,从源头上保证教学质量;推进高校教学改革,着力提高人才培养质量;推进高校加强制度建设,建立符合校情的管理规范。上海师范大学高耀明教授以及国家教育行政学院张婕教授对高校教学评估进行了独立调查,报告结论与上述肯定意见基本相同。我们再列举对教学评估的另一种意见,即持批评甚至全面否定的意见。有人认为,高校教学评估是由政府主导的、用统一指标和标准来评判高校人才培养工作,这是一种计划经济和行政命令式观念的产物,是对高校自主办学的干扰和破坏。教学是高校自主行为,评估应该交给第三方机构,或者高校自己开展,政府评估只能带来问题和矛盾,不利于高校学术自由、提升质量和办出特色。因为我国高等学校是由政府举办的,教学评估由政府组织和实施,政府既是裁判员又是运动员,其客观性和真实性无法得到保证,同时,评估进一步强化着政府的管理权限,与当代改革倡导的政事分离、高校自主办学、政府转变职能相背离。也有人认为,政府主导评估,且分为不同等级,给高等学校带来了巨大的压力和严重的功利心态,导致评估变形变质,在评估中弄虚作假、兴师动众、搞形式主义,致使评估工作和师生员工受到严重伤害。还有学者深刻指出,由于高校教学评估由政府组织、评估指标和标准单一、片面强调硬件条件量化指标和评估等级,使高等学校开展教学评估的内在动力不足,高校花费数年时间动员全校师生员工全力以赴投入到迎接政府组织的教学评估的准备工作中,表面上看非常重视评估,但实际上高校参与评估的目的并不在于内部提升质量,而在于迎评和过关,评估一旦结束,所有的工作又都恢复原来状况。教学评估调动不起师生的热情,难以深入到高校教学过程中去,难以发挥评估促进教学改革和提高质量的作用。

综合各方面看法和意见,笔者认为,没有人否定高校教学评估的积极作用,但同时也不能因此无视问题和矛盾。如果我们认真分析,不难发现,就教学评估所取得的成绩,即所谓“以评促建、以评促改、以评促管”而言,更多体现在教学工作外部和外围,特别是那些可见的、表面的物理性指标,如教学经费、办学条件、教学设施、物质环境、规章制度等出现明显的变化,或者一时出现的偶然性变化,如评估期间学校工作更有秩序、更为规范、动力增强等。然而从教育教学思想观念、教学模式、教学方法、文化氛围、学术心理环境、创新精神等深层次看,并未因为开展评估而发生明显的改变。事实上,同样是前面所提到的中山大学调查材料,也显示评估在促进教学内部变化上不很明显,比如,有接近半数的高校领导认为教学评估对促进教学过程的改进、教学内容更新、教学方法改革和教学效果提高所起的作用不明显或稍有作用。高耀明教授的调查得出这样的结论:即便是教学评估所产生的物理效用,也随着时间的推移而呈现显著下降趋势。

事实上,二十年来,高校教育教学观念、教学模式、教学方法等依然故我,传统教学思想及教学行为依然统治学校和课堂,教育创新、教学革新、以人为本等仍然停留在口号上。因此,在这个意义上,笔者认为,我们的高校教学评估,并没有真正深入到教学,没有真正评估教学,没有真正触动教学。我们的教学评估只是围绕着教学外部展开,远未走进真正的教学生活本身。教学评估可能改善了办学条件,提高了教学经费,提升了师资学历,丰富了图书资料,但如果忽视教学过程主观因素和内在因素,这些外在因素(尽管十分重要和必要)仍然不会有效转化为教学自身高质量。这就是为什么教学评估会出现表面上轰轰烈烈但在促进教学深层变革上却无动于衷这种冰火二重天尴尬境地的重要原因。

三、评估之矢:教学评估如何直抵教学深处,回归教学生活本身

人们常形容说,评估是指挥棒,它指向哪里,高校教学就可能跟进哪里。因此,能否用好这根指挥棒,使评估能够直抵教学深处,回归教学生活本身,真正实现以评促建、以评促改、以评促管和提高质量的目的,就显得格外重要。这里的关键取决于评估的顶层设计,其中包括评估制度、指标体系、评估程序、评估方式方法的有效设计。

教育部原部长周济曾强调,提高高等教育质量,根本在于提高教学质量,而提高教学质量,关键在于做好三件事:一是加大教学投入,二是强化教学管理,三是深化教学改革。三件事中,前两件比较容易做到,只要各级政府和高校重视,就能较快、较好地加以解决。然而,最难做到的就是直接关乎教学质量的教学改革,因为教学改革需要的不单是领导的重视,更重要的在于广大教师和学生的深切参与,没有最广大教师学生积极、主动和创造性地参与,教学改革的车轮就无法启动和运转。《中国高等教育》杂志原主编陈浩在谈到高校教学改革时形象地说:“改到深处是教学、改到难处是教学、改到痛处是教学。”教学改革已成为困扰中国高等教育整体改革的关键。教学评估的一个重要目标,就是促进教学改革,因此,教学改革便理所当然地成为评估的内容和要求。但问题在于,评估中的教学改革与现实教学生活中的教学改革并非同一概念或同一所指。受行为主义影响,评估指标中的“教学改革”,已演变为那种可见的、可直观量化的外显化工作,如“高校承担的各级教改项目与课题”、“教师参与教改项目与范围”、“学校教改获奖情况”、“学校教师和管理人员发表的教改成果”等。显然,它已经不是我们通常所说的那种火热的真实教学生活本身。在真实的教学生活中,教学改革是灵动的、鲜活的、丰富的和创生的,它与学校、与课堂、与教学、与师生紧密结合在一起,无法分离。但教学评估却恰恰把这种与教学生活无法分割的教学改革变成那种直观项目,不仅肢解了作为完整、具体和丰富的教学改革,也使教学评估远离教学生活,它无法唤起师生对教学改革的热情投入。

高等教育已进入全面提升质量的新时代,高素质人才的培养,如果不对学校天天进行着的、千百万教师参与的教学实践作改革,是不可能最终实现的。如果我们承认教学评估是学校教学工作的指挥棒,那么,它就应该主动引领高校教学生活和教学改革方向。所以,直抵高校教学生活过程、直抵教学改革深处,让教学评估回归教学生活本身,是改进教学评估的必然要求。

走进教学生活过程的评估应该是怎样的?

首先,教学评估应该是一次深入探究和推展教育教学新理念的旅行

高校教学评估应成为教育教学新思想、新观念、新方法的探究者、传播者和创新者。通过评估,使政府、高校、专家和师生有机会全面深刻反思管理、教学与实践,加强思想碰撞与交锋,致力于解决教学理论与实际问题。实事求是地讲,教学评估中,高校是很重视学习、研究与探索的。许多高校不止一次地动员师生员工学习评估方案和评估要求,对照评估方案总结学校教育教学经验,查找问题和不足,明确发展目标和努力方向,提出相应改进措施。这本是好现象,然而,很多时候,这种学习和讨论,又具有相当大的被动性、表面性和功利性,其目标是为迎评过关,所缺少的是在深层次上动员师生员工对教学工作的认识和反思,未能触动师生思想灵魂深处的价值观和教学观。因此,教学评估中,高校开展的评建学习、讨论,到底应该学习什么、怎么学习,讨论什么、怎样讨论,要达到什么目的,这些值得学校高度关注。

按照第四代评估理论,教学评估应该是评者(政府、机构、专家)与受评者(高校、师生)围绕价值问题平等交流与协商对话的过程,评估活动同时也是多方对话机制。因此,评估工作无论对于政府、学校、专家,还是教师和学生,都不应该把评估简单化,以为是自上而下的检查,或者拿起评估这把尺子机械对照学校教学工作衡量是否符合或达到所规定的现成标准。应该将评估过程变成各方展开交流、研讨、反思和对话的过程,是思想深层的相互启发,其目标是理念的提升、思想的升华和经验的分享。但可惜的是,我们的教学评估,该方面基本属于空白。评估活动整体上不仅缺少先进的教育思想理念引导,甚至深受传统落后观念束缚,并用这种落后的观念衡量、评价和指导高校教学,其后果可想而知。以首轮高校教学工作水平评估为例,共有589所高校接受了评估,这样的规模和范围在我国高校评估史上应该算是空前的,如果评估科学合理,观念先进,能起到引领教学新观念的作用,那么,评估所产生的积极效果肯定是难以估量的。但由于众所周知的原因,我们的教学评估还停留在评与被评简单对应层面,缺乏相互协商对话,因此,教学评估不可能充分发挥引导教学观念变革的作用。

其次,改革评估内容和形式,强化教学过程要素评估

长期以来,我国高校教学评估过于强调投入要素和产出要素的评价,忽视过程性和发展性评价。投入要素是影响教学质量的保障性条件,主要指人、财、物等资源;产出要素主要指经过培养活动对学生所产生的影响,以及在其身上发生的积极变化,它可以通过学生学业成绩、素质达标率、就业率、社会用人部门评价等反映出来。投入要素和产出要素之于教学质量,皆不可或缺。但它们都有一个共同的特点,就是直观性、外显性和可量化(尽管量化不一定准确或不易量化),正如人们形象地说,衡量一所高校质量高低好坏,只要看一看它的建筑、师资、图书馆、实验室、校友、毕业生出路等情况便可知其大概。然而,相比于这些投入要素和产出要素,过程性因素对教学质量的影响更为重要,也更为直接,没有过程的高效运行,再好的物质条件、师资、教学计划、环境都不能充分转化为质量本身。如果说,投入性因素是客观条件,那么,过程性因素就是主观条件,缺少过程中师生主观能动性、积极性和创造性的劳动,物质条件不会自发起作用。所以,教学评估不能仅仅着眼于硬件评价,还要充分重视软件评价,尤其是师生教学过程中的时间投入、精力投入、情感投入、意志投入以及教学创新等。过去评估中虽也评价教学过程,但更多重视教学静态要素的评价,或者说将教学过程人为固化,如精品课程数量、教授上课的门数、国家级教材使用情况、多媒体教学技术等看得见的成分,而对那些动态的、发生在现实生活中的、不容易量化的主观性教学过程因素缺乏应有的重视,这是远远不够的。因此,要注意活生生的教学生活过程的评估。笔者认为,真正的教学质量体现在师生交往的过程中,所谓的教学高质量,即教学生活过程富有意义和价值。包括教学过程中师生交流、心理共鸣、教学设计、心智挑战性、求知欲的激发、好奇心的满足、合作的愉快、发现的惊喜、教学模式与方法创新,等等。显然,这些都发生在真实的教学过程之中,具有自然性、生活情境性和不可复制性等特点,没有长期、大量和反复的观察研究,不深入其中,就无法真正评估教学过程及其质量。而这恰恰成为自上而下式的外部短期性教学评估的短板。因此,教学评估要抵达教学过程深处,需要进行必要的改革,使外部评估内化或转化为教学过程的内部评价,至少要借助内部自我评估才能实现目标。

再次,突出高校教学自我评估,促进教学评估生活化和常态化

教学评估不应该独立于教学过程之外,它应该内在于教学生活过程,成为其内在组成部分。只有内在于教学生活过程,才具有持久的生命力,其价值和任务才能够得以实现。长期以来,我们的教学评估处于日常教学过程之外,成为独立的外部评估制度和评估形式。正因为如此,外部评估对高校及其师生而言,就成为一种非常态,一种外在的要求和额外的工作,被视为压力、负担,以至由此对评估产生厌倦、反感和抵触情绪,这也就在情理之中。这种情况下,希望教学评估能够真正为高校和师生认同、接受,能够深入教学生活过程并对其产生实质影响,这是非常困难的。当务之急,是使教学评估成为学校教学生活必要的部分、环节和方面,而要达到这一目的,有效的办法是加强自我评估,将一时特定的、外部性的评估和要求,转化为高校日常性、内部性的自我评估。

相对于外部评估,高校自我评估具有更长的历史,在某种意义上,大学先有内部自我评估。外部评估是高等教育发展到高度专门化、社会化以及大众化时代出现的现象,是政府和社会问责的产物。因此,相对于外部评估,内部自我评估内在于高校教育教学过程,是大学自治、学术自由和教授治校的反映形式。长久以来,大学的学术、课程、入学考试、师资聘任、教学内容等,都由大学内部或直接由学者掌握和评价。然而,随着外部评估的广泛开展且日益强盛,自我评估逐渐被边缘化,且屈为外部评估的附庸,失去自身的独立性和自然性,退化为一种为外部评估做准备的角色。所以,必须恢复自我评估的地位和价值属性,同时赋予自我评估新内涵。事实上,高校教学自我评估具有自主性、自然性和深入性等特点,自我评估是学校与教师、教师与教师、教师与学生等主体间就教学生活过程展开的自我评价和改进,着眼于自我反思、过程改善、经验分享和成长发展。在自我评估这里,没有他者强迫,高校每一位管理者、每一位教师、每一位学生都是自我活动的自觉反思者、对话者、探索者和革新者,其评估过程与教学过程紧密结合,教学生活与成长发展内在统一,教中评、评中改,自我评估直面真实的日常教学生活,直抵师生教学过程深处,由此使教学评估不再成为外在律令,而是回归到教学生活自身。

应该看到,当前高等学校日益重视开展自我评估,内容丰富、形式多样,不仅有学生评教、教师评学、同行评议,而且教师教学自省、学生学习自查,一切为了教学生活过得有意义、有价值和有质量。这样的自我评估值得肯定!

回归教学生活:我国新一轮高校本科教学评估制度设计及其范式变革

刘振天

【摘 要】我国高校教学评估已经历了20年时间,对各时期的评估进行分析研究具有重要意义。总体上看,以往的评估虽然取得了重要成效,但美中不足的是它外在于教学生活,由此导致针对性弱、指导性不强、形式重于内容、结果大于过程。面对新形势,新一轮教学评估进行顶层设计,构建了“五位一体”的评估制度,突出了评估工作的整体性、适应性、自主性和常态性,由此,实现了教学评估范式的转变,加速了向教学生活的回归。

【关键词】高等学校;教学评估;制度设计;教学生活

【中图分类号】 G642  【文献标识码】 A  【文章编号】 1001-4519(2013)06-0039-07

我国高校教学工作评估于20世纪80年代开始研究和准备、90年代开始试点、新世纪初全面实施,与高等教育大众化发展背景相一致,更与数量发展、规模扩张与提升质量的节奏相呼应、步伐相吻合。20年来,教学评估一方面被普遍认作提高高等教育质量的重要机制,得以广泛推行和加强,另一方面又饱受争议,被认为“可能是人类发明的最有破坏性和毁灭性的管理制度”,应该取消政府开展的高校教学评估工作等等。面对这种争议,有必要对我国高等教育教学评估工作20年来的实践进行分析和研究,探索我国高校教学评估如何不断发展至今,又将走向何方,以期使之趋于完善。

一、20年来我国高校本科教学评估的贡献与局限

我国高校教学评估工作,基本分为四个阶段:第一阶段是研究和准备阶段(20世纪80年代—90年代初);第二阶段是试点实施阶段(1994—2002年);第三阶段是全面实施的制度化阶段(2003—2008年);第四阶段是合理化与完善化阶段(2008年至今)。

二十多年来的评估实践,对我国高校教学工作产生了相当大的影响。评估工作使高校教育教学各方面工作发生了积极可喜的变化。开展教学评估以来,各级教育行政部门和高等学校以评建工作为契机,高度重视本科教学工作,不断加大教学投入力度,高校教学条件显著改善。以2006年133所参评高校为例,三年里生均教学行政用房、宿舍、运动场的面积累计增长均超过20%,生均四项经费、生均教学科研仪器设备值累计增长均超过30%,百名学生配多媒体教室和语音室座位数、生均年进书量累计增长均超过60%。而2007年198所参评高校三年来生均四项经费总增长也超过27%,生均教学仪器设备值总增长超过33%。尽管如此,评估依然备受人们批评和指责,这些批评主要集中在以下几个方面:一是评估方案、方法、模式和手段单一,对提高教学质量的积极影响有限;二是评估中高校存在弄虚作假行为,形式主义严重;三是评估强化和扩张了行政管理权限,增加了高校负担,压缩了高校办学自主空间。

这些优势和劣势都是存在的,在经历20余年的发展后,应该对此进行全面的反思和认真的总结。回顾评估工作的发展历程,不难发现,以往的评估,在顶层设计或者源头上就已经预示着将来要出现的问题

和弊病。首先,评估工作没有很好地考虑高校的多样性,以同样的方案和标准评价所有的高等学校,导致分类指导不够,针对性不强。应该说,始于上个世纪90年代的评估试点,原本有合格评估、优秀评估和随机性水平评估等三种评估形式,评估方案不同,评估对象不同,评估结果也不同,体现了多样性、分类和适应性精神。这种设计出发点是正确的,但那时评估规模小,且不久便为后来的大规模划一的水平评估所取代,突出了统一性,削弱了弹性和针对性。其次,强调评估结果的等级划分,强化了功利导向,造成政府和学校在评估工作重结果轻过程,重形式轻内容。90年代的三种评估,其实是典型的等级评估,且不说合格评估与优秀评估,本身就是等级划分,即便随机性水平评估,内部也分为优秀、良好、合格与不合格四种。此外,当时的优秀评估,还特别规定进入国家“211工程”建设的高校必须在优秀评估中通过即获得优秀结论,否则就没有资格进入国家重点支持和建设规划,从而进一步强化了评估结果的功利性运用。在2003—2008年首个五年一轮的水平评估中,文件规定,对于那些在水平评估中未能通过合格的高校,在招生、新专业设置、教学改革课题立项、教学成果获奖等方面,将采取限制性措施,同时,一些省市对那些在评估中获得优秀的高校,进行不同形式和程度的奖励。所有这些都是对评估结果的过度利用,引发了高校在评估结果上的攀比和竞争,最后造成评估出发点的不端正、评估过程的不公平、评估结果的不真实。最突出的就是首轮评估中,参评的589所高校竟然有近72%的院校获得优秀,这与社会公众心目中的判断产生了相当大的出入,从而也影响了评估的声誉和质量。再次,以往评估设计中,评估基本由政府组织,社会基本没有参与。政府主导评估有其优势,能够体现评估的权威性和公信力,有助于高校和社会重视评估工作,推动评估工作和更大程度地实现以评促建和促改的目标。然而,单一的政府主导评估工作也不可避免地出现问题,那就是学校重视过度,将评估看成政绩工程,政府通过评估变相地强化管理,造成新的行政化,与当代倡导和出现的政府放权、转变职能,强化扩大高校办学自主权和社会参与权不相一致,尤其是作为第三方的社会力量受到严重限制。政府直接评估还容易导致管、办、评不分,政府既当运动员又作裁判员,评估客观性和公正性难以保证。

综上所述,评估工作中出现的问题和不足,说明我们在源头上,还没有很好地理解评估,没有真正认识评估的本质。我们依然习惯于用过去计划经济和高度集中统一管理的思维与方法来理解评估、要求评估和设计评估,把评估机械地等同于行政化管理,评估变成了行政手段和对高校进行控制的方式。高校之所以被动应对这种政府强力推进的自上而下的评估,并演变成游戏般的博弈,之所以在形式上甚至内容上委屈地改变自身以迎合那种机械统一的评估方案和标准,之所以过分重视评估结果甚至相互攀比,都说明我们的评估并没有成为高校教学生活的内在需要,它脱离了教学生活,尽管它在促进教学、规范教学和改进教学方面发挥了一定的功效,但这种功效已经打了折扣,甚至还有可能为其凸显出来的负能量所抵消。因此,要激发评估正能量,必须从源头上对评估制度进行反思和重新设计,实现其范式转换。

二、新时期高校本科教学评估理性设计与范式变革

2008年首轮高校教学工作水平评估的完成,标志着旧时代的结束和新时代的开启,评估工作进入第四个阶段。对首轮教学评估经验与教训的总结形成了对新的评估工作的共同期待,即“分类、质量、自主、常态”。所谓分类,就是根据高等教育大众化条件下我国经济社会发展的多样化及其对人才类型需求多样化需要,制定多样化的评估方案,实行分类评估,引导高校分类发展和科学发展;所谓质量,就是评估的目的要真正促进高等教育教学质量的提升,促进人才培养质量的提高,要通过高质量的评估制度设计实现高等教育的高质量;所谓自主,就是使学校成为评估和质量保障的主体,使评估成为学校生活的内在需要;所谓常态,就是评估经常化、常态化,从过去的定期化的评估变成教学过程的自然过程。

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出要健全高等教育质量保障体系,改进教学评估工作。2011年教育部基于此颁布的《关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》(以下简称《意见》)是在国家层面上对当前及今后一个时期高校教学评估工作的顶层设计,对评估工作具有战略意义(具体见表1)。纵观《意见》,不难发现,这是一个全新的评估制度安排,是高校教学评估工作和整个质量保障体系建设的重大创新与突破。主要体现在以下几个方面。

第一,彰显了质量保障的整体性,丰富了质量保障的内容和形式。与以往评估相比,新一轮评估制度设计具有明显的多样性和整体性。多样性集中体现在自我评估、院校评估、专业认证等五种具体评估,整体性则体现了五种评估的系统化关联,避免了以往评估工作的孤立性、分散性及由此造成的重复性。新设计的评估形式和内容中,有的处于基础地位(如合格评估),有的属于高级要求(如审核评估),呈现一种递进式关系;有的是全面性和总体性要求(如院校评估),有的则是深入性要求(如专业认证与评估);有的是周期性工作(如院校评估),有的是经常性工作(如状态数据监控),从而构建了一个集高校自我评估与院校外部评估、国内评估与国际评估、定期性评估与教学状态数据常态监测、教学整体评估与专业认证、政府评估与专门机构评估有机结合的全方位高等教育质量保障体系。

第二,突出了学校在质量保障体系中的主体性及其内部质量保证的基础性。将高校自我评估置于整个评估制度设计的基础,应该说是新一轮评估工作最突出的亮点。众所周知,高校是办学的主体,也是评估和质量保障的主体,明确自我评估是依法落实高校办学自主权的重要体现。以往的评估,虽也强调高校自我评估,提倡自评自建、自查自改,但这种自我评估并不具备独立性和自主性,只是政府开展的外部评估的附庸,它从属、服务和服从于外部评估,具有被动性、权宜性和功利性,难以发挥自我评估的内在作用。新一轮评估制度设计中,自我评估置于整个评估的基础地位,强调自我评估的主体性、自觉性和创造性,从而将自我评估提高到质量保障的主体地位这样一个全新高度。

第三,强化了质量保障活动的常态性。评估是保证和提高人才培养质量的重要手段,各国都非常重视评估工作,普遍建立了周期性的评估制度。但周期性的评估有其不可克服的缺陷,一是外部性,二是周期长。外部性使高校被动应对评估,并把评估视为一时突击性工作;周期长使教学质量评价和教学改进不能连续,两者均无法保持教学评价的长期性和常态化。对此,《意见》提出政府和学校要充分利用现代信息技术手段经常性监测教学质量,建立国家、省和高校三级教学基本状态数据网络,力图用数据与信息的形式来表达、反映和诊断教学基本状态及质量。这就极大地丰富了评估的内容和形式,有利于评估工作持续、常态和高效。

第四,注重了质量保障活动的针对性和有效性。相对于以往质量保障活动中评估标准单一和僵化导致针对性不强和指导性不够的弊病,新一轮评估工作在设计上实行分类评估,即合格评估和审核评估。两类学校实行两套评估方案,两种评估标准和方案。把未接受过院校评估的学校归为一类,是因为该类高校具有共同的特点,即新建本科院校、且多为地方性高校,面临的共性问题是如何解决专科向本科的转变,尽快成为合格的本科院校,为地方经济和社会发展服务。关键是那些已接受过院校评估的学校,这类学校总计近600所,同样存在层次、类别、条件和水平参差不齐的现象。为此,《意见》明确要求审核评估的重点是评价学校自身的定位、自身条件保障和实际效果,评估学校内部质量保障体系运行的有效性。这就进一步增强了审核评估的灵活性、针对性和有效性。

第五,淡化了评估结论的等级性和功利性。与以往评估不同的是,新的评估制度设计上取消了评估等级,合格评估作为一种底线式的、最基础性的评估,只设通过、暂缓通过和不通过三种形式,只要达到了办学条件基本达标、教学管理基本规范和教学质量基本有保障这“三个基本”,就能够获得通过,并且,考虑到新建院校办学实际,合格评估中不少办学条件指标项目(如生师比、生均教学设备值、生均图书量等)的规定比相关文件要求有所降低;而面对600所院校的教学工作审核评估,不再有任何等级,仅仅给出写实性评估报告,写明学校哪些工作做得有效,哪些需要改进,这就意味着所有的参评学校评估中不存在通不过的情况,评估的主要目的在于“为学校服务”,即评估不是为了证明好坏,而是为了学校持续改进工作和提高教学质量。

第六,提出了管、办、评分离的质量保障体系新机制。评估工作单一由政府主导和实施会导致很多问题,最大弊端是裁判员与运动员不分,客观性和公正性得不到保证。同时,政府直接评估高校,因缺少中间的“缓冲器”,容易造成政府与高校关系紧张对立,或者利害“同谋”。总结以往经验教训,新一轮评估制度设计中,明确提出了“管、办、评分离”原则,正确处理好政府、社会和高校关系,具体而言,评估要从集权走向分权:一是中央向地方分权,扩大省一级教育行政部门在本地区高校评估中的统筹和指导权;二是政府向社会分权,有意识地培育和发展独立的专业评估机构,鼓励社会对学科、专业、课程等进行多种形式的评价。可以相信,这些制度规定必将促进质量保障体系建设的规范化和社会化。

三、高校本科教学评估从设计到实施带来的变化

通过上述分析,我们不难发现,新一轮高校教学评估制度设计,体现了重内容不重形式、重内涵不重外延的基本品质,体现出新的评估与教学生活紧密结合的特征。事实上,新一轮评估中,无论是“五位一体”的评估制度确立,还是“管、办、评分离”的机制规定,都体现了评估的自然主义特点,从而在相当程度上摆脱了以往评估外在于教育教学过程、游离于学校教育教学现实生活的那种纯粹管理工具的地位和角色,评估正在回归学校生活,成为学校教育教学具体过程的一部分。

按照“总体设计、稳步推进、试点先行”的原则,“五位一体”的评估制度正在有条不紊地展开,效果初步显现。

第一,高校自我评估:突出教学生活过程本身。“五位一体”评估制度给予自我评估以基础性地位。其目的在于使学校每一部门和每一个体都成为教育教学及管理活动的反思者、批判者和建构者。自我评估实质是一种发展性评估,它指向学校及其内部每一个成员的发展。广泛的自我评估,使得学校和师生员工不再是被动的评估对象,而是评估的主体,从过去的“要我评”变为现在的“我要评”。这种评估深入到教学生活过程,深入到每一个人的活动过程。

第二,状态数据库应用:评估走向常态化和日常化。教育部目前已经开发出国家层面上的高校教学基本状态数据库,以数据的形式分门别类地表达高校教学基本状态。该数据库分为自然状况、办学条件、教育经费、师资队伍、专业课程、学生、质量监控等七个门类、80个二级项目,总计800多个数据采集点。教育部已连续三年对270多所新建院校和部分老大学进行了状态数据采集分析,并据此形成了质量年度监测报告。以后,每年都将对高等学校教学数据进行采集,在此基础上分析整理统计,并在一定范围内进行公布(但不进行比较和排名)。数据库的开发和使用,在很大程度上使评估摆脱了以往单纯人为化、非常化阶段,进而进入到常态化、日常化和信息化时期。下一阶段,将进一步开发出省一级和学校一级的数据库,并且在数据库终端,即学校数据库实现原有的人事、财务、师资、学生、设备等资源对接和共享,使数据库服务于学校日常质量监控,保证数据原始、真实、自然。状态数据库有如晴雨表和体检通知单,使每一学校、院系和师生员工知晓当前状态和问题,及时加以调整和改变,有利于改进工作和提高质量。

第三,合格评估:量体裁衣指向发展。合格评估的对象是2000年以后新建立的近300所本科院校。其特点是建本科时间短、原有的专科基础薄弱、面向地方办学、社会认知度不高,面临的共同课题是如何规范、提高质量和尽快实现专科向本科转型。对此,合格评估提出了“四个促进、三个基本、两个突出和一个引导”的思路,即促进经费投入、促进办学条件改善、促进教学管理规范、促进质量提高;实现办学条件基本达标、教学管理基本规范、教学质量基本有保证;突出学校为地方(行业)经济和社会发展服务、突出培养应用型专门人才的目标要求;引导新建院校建立学校内部质量保障体系。显然,合格评估方案完全是针对新建院校实际制定的,从根本上克服了以往评估中统一的评估方案和单一的评估标准所造成的适应性不强、针对性差、不能达到以评促建促改的效果的弊端,因此,深受新建院校的欢迎。合格评估是一种底线式评估,高校达到基本规定即可合格。合格评估从2010年开始实施以来,接受评估的近百所新建院校都能以平常心正常态、开放心进取态来对待,没有出现以往人们所批评的弄虚作假和形式主义,真正实现了以评促建。

第四,审核评估:学校用自己的尺子量自己。审核评估的对象是已经接受过院校评估的高校以及通过合格评估满5年的高校,总计600余所,其层次、类型和办学形式的复杂多样要求评估工作必须考虑合理分类。这一考虑贯穿了审核评估的指导思想、原则、理念以及方案框架。其指导思想是“一个坚持、两个突出和三个促进”,即坚持以评促建、以评促改、以评促管、评建结合、重在建设的方针,突出评估高校内涵建设和突出高校特色发展,促进高校办学合理定位、促进落实教学中心地位、促进质量保障体系建设到位。基本原则是目标导向、发展性、主体性、多样性和依据性,核心在于体现和尊重学校主体发展、多样发展、自主发展和特色发展。其重点是强调“五个度”,即学校发展目标和人才培养目标对经济社会发展需要的适应度、教学条件与资源的保障度、人才培养和教学过程运行的有效度、教学效果对培养目标的达成度、学生和社会对学校教育教学的满意度,“五度”贯穿于审核评估的全过程,是审核评估的内在尺度。审核评估最突出的特点,就是“用自己的尺子量自己”,即考察高校自己说了什么(定位、目标与规划)、自己做了什么(制度、资源与运行等保障)、效果怎么样(是否达成了自己设定的目标)。因此,

审核评估并非是对不同高校进行比较从而做出孰优孰劣的事实或价值判断,而是自己与自己比,不仅比较现在比过去的发展和进步情况,更重要的是判断自己所说、所做及其结果是否合适,是否自恰。从这一意义上,用自己尺子量自己,就是一个学校一个样,是最大的、也是最为彻底的分类评估。审核评估范围(相当于指标体系)包括定位与目标、教师队伍、教学资源、专业与课程、质量保障和教学效果等六大项目,另外加一个自选或特色项目,学校根据自身教学特点或优势自主选择该项目,也可以不选。之所以改称审核范围而不延续指标体系这一称谓,主要在于体现审核评估的柔性,它只是规定了一个大的范围或基本框架,这就给参评高校留下了自主选择和应对的空间,克服了以往水平评估中指标体系过于统一和刚性的缺欠。目前,教育部已在南京大学、同济大学、黑龙江大学等7所大学进行试点,取得了较为理想的效果,不仅证明评估方案科学合理,方法可行,而且较好地发挥了引导高校自主发展、内涵发展和特色发展的作用。评估过程中,由于不存在优良合格不合格等级结论,不存在相互攀比,各试点高校普遍放下了思想负担,学校能够开诚布公地与评估专家交流,寻求帮助。尤需指出的是,学校以审核评估方案为基准,在评估中认真分析本校教学和人才培养中的成绩,寻找不足,理清了办学思路和方向,认识到自身的优势与劣势,增强了发展的信心。这是在以往评估中难以做到的。

第五,专业认证:对自我质量更深层次的认识和把握。如果说院校评估侧重在对高校教学工作状况进行整体评价的话,那么,专业认证与评估则将评估工作深入到具体的学科和专业,指出更加具体的、针对性更强的意见和建议,二者间是面与点、整体与部分的关系。专业认证和评估在国际上已经普遍开展,我国还在试点阶段,主要在工程教育和医学领域推进,截止目前,已经有90多个工程专业和65个医学专业进行了论证。2013年6月,在韩国首尔召开的国际工程专业联盟大会上,我国工程专业认证加入了“华盛顿协议”,标志着我国工程教育标准及其人才培养的国际化迈出了重大步伐。

第六,国际评估:从实际出发学校自主选择。在“五位一体”的评估制度中,国际评估属于非规范性的、高校自由选择的评估形式。目前,部分“985工程高校”开始重视国际评估,比如,清华大学、北京大学、上海交通大学、中山大学等以创建世界一流大学为目标的高校日益重视开展国际评估,并取得了较好的成效。国际评估促进了国际高水平大学间的交流,有利于该类高校直接了解和把握自身的优点及与国际高水平大学间的距离,从而明确发展目标和方向。可以预见,随着我国高等教育国际化进程的加快,国际评估将展现出越来越广阔的前景。

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